Direttiva IED 2010/75/UE, D.Lgs. 152/2006, BAT e BAT-AEL, partecipazione pubblica e riesame: la guida completa ai motivi di ricorso più frequentemente accolti dai giudici amministrativi
Sommario
L’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) è il provvedimento che consente agli impianti industriali di maggiore impatto ambientale — cementifici, acciaierie, raffinerie, centrali termoelettriche, impianti chimici, grandi allevamenti intensivi — di svolgere le proprie attività nel rispetto di condizioni autorizzative che fissano limiti di emissione, obblighi di monitoraggio e misure di riduzione dell’impatto fondati sulle migliori tecniche disponibili (BAT). La disciplina, introdotta dalla Direttiva IPPC del 1996 e profondamente riformata dalla Direttiva IED 2010/75/UE recepita con il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46, è oggi contenuta negli artt. 29-bis – 29-quattuordecies del D.Lgs. 152/2006. Nonostante la sua complessità tecnica, l’AIA è un atto amministrativo e come tale è sindacabile in sede giurisdizionale: la giurisprudenza del Consiglio di Stato e dei TAR ha progressivamente individuato una serie di vizi ricorrenti — dal difetto di motivazione sui BAT, all’insufficiente istruttoria, alla violazione dei diritti di partecipazione pubblica — che determinano l’annullamento del provvedimento. Il presente contributo ricostruisce il quadro normativo vigente, illustra la struttura del procedimento AIA con attenzione alle fasi in cui il cittadino può intervenire, analizza la giurisprudenza più recente sui principali motivi di ricorso e fornisce indicazioni operative concrete per i residenti, i Comuni e le associazioni che intendano contestare l’AIA di un impianto nelle loro vicinanze.
Il principio di diritto
Il principio fondamentale che governa la disciplina dell’AIA è quello dell’approccio integrato alla prevenzione e alla riduzione dell’inquinamento (cd. principio IPPC — Integrated Pollution Prevention and Control), codificato nell’art. 29-bis, comma 1, del D.Lgs. 152/2006: le misure necessarie ad evitare o, se non possibile, a ridurre le emissioni nell’aria, nell’acqua e nel suolo — inclusi i rifiuti — devono essere adottate in modo integrato, tenendo conto dell’intero impatto dell’impianto sull’ambiente, piuttosto che affrontando separatamente ciascuna tipologia di emissione. Questo principio si combina con quello della primazia delle migliori tecniche disponibili (BAT): le condizioni autorizzative dell’AIA — e in particolare i valori limite di emissione — devono essere fissate in modo da garantire, nel rispetto delle BAT applicabili al settore, un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso.
Sul piano processuale, il principio chiave è quello del controllo pieno di legittimità dell’AIA da parte del giudice amministrativo: l’AIA non è una mera autorizzazione discrezionale, ma un atto vincolato al rispetto di parametri tecnici oggettivi (i BAT-AEL fissati dalle BAT conclusions della Commissione europea), con la conseguenza che il giudice può e deve verificare se le condizioni autorizzative siano conformi a tali parametri, senza potersi limitare a un sindacato di mera ragionevolezza sulla scelta tecnica dell’Amministrazione.
«Le prescrizioni dell’AIA devono essere fondate sulle migliori tecniche disponibili secondo le BAT conclusions applicabili: laddove la motivazione dell’autorizzazione non dia conto delle ragioni per le quali si è discostata dai BAT-AEL, il provvedimento è viziato da difetto di motivazione e deve essere annullato, non potendo il giudice colmare d’ufficio questa lacuna istruttoria.»: Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 5686 del 2021.
Inquadramento sistematico e terminologico
La Direttiva IED 2010/75/UE e il recepimento italiano
La Direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 novembre 2010 (cd. Industrial Emissions Directive, IED) ha sostituito e integrato in un unico testo la previgente Direttiva IPPC del 2008 (Direttiva 2008/1/CE) e altre sei direttive di settore, costituendo oggi il principale strumento europeo di regolazione delle emissioni industriali. La Direttiva IED è stata recepita in Italia con il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46, che ha novellato la disciplina dell’AIA contenuta nel D.Lgs. 152/2006, rafforzando in particolare: (i) il ruolo vincolante delle BAT conclusions nel procedimento di rilascio e di riesame dell’AIA; (ii) gli obblighi di informazione del pubblico e di partecipazione al procedimento; (iii) le misure di chiusura dell’impianto e di ripristino del sito al termine dell’attività; (iv) la disciplina specifica per i grandi impianti di combustione, gli impianti di incenerimento e coincenerimento dei rifiuti, gli impianti che producono biossido di titanio. Si segnala che la Commissione europea ha adottato la Direttiva (UE) 2024/1785 del 24 aprile 2024 (cd. IED3 o IED recast), che modificherà ulteriormente la disciplina dell’AIA: gli Stati membri dovranno recepirla entro il 1° luglio 2026, con applicazione a partire dal 1° luglio 2027.
Gli artt. 29-bis – 29-quattuordecies del D.Lgs. 152/2006: la struttura della disciplina
La disciplina dell’AIA nell’ordinamento italiano è contenuta nel Titolo III-bis della Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006 (artt. 29-bis – 29-quattuordecies), introdotto dal D.Lgs. 128/2010 e successivamente modificato dal D.Lgs. 46/2014 e dal D.Lgs. 4/2018. Le disposizioni più rilevanti ai fini del presente contributo sono:
- Art. 29-bis D.Lgs. 152/2006 (finalità e campo di applicazione): l’AIA è richiesta per le installazioni elencate nell’Allegato VIII alla Parte Seconda del Codice (ex allegato I alla Direttiva IED), che comprende le principali categorie di impianti industriali di grande impatto: impianti di combustione con potenza termica nominale superiore a 50 MW, raffinerie, acciaierie, cementifici, impianti chimici, discariche che ricevono più di 10 t/giorno, allevamenti di pollame e suini di grandi dimensioni.
- Art. 29-quater D.Lgs. 152/2006 (procedimento): disciplina l’istanza, la sua pubblicazione, la partecipazione del pubblico (con un termine di 30 giorni per le osservazioni), la conferenza di servizi istruttoria e il rilascio del provvedimento. Fissa il termine di 150 giorni per la conclusione del procedimento dall’avvio dell’istruttoria, prorogabile di 30 giorni per i casi di particolare complessità.
- Art. 29-sexies D.Lgs. 152/2006 (condizioni dell’AIA): stabilisce che le condizioni autorizzative — inclusi i valori limite di emissione — devono essere basate sulle BAT, senza prescrivere l’impiego di una tecnica o tecnologia specifica, e devono rispettare i BAT-AEL fissati dalle BAT conclusions applicabili. Può derogare ai BAT-AEL (in senso più restrittivo o, eccezionalmente, più permissivo) solo con specifica e adeguata motivazione.
- Art. 29-octies D.Lgs. 152/2006 (riesame): impone il riesame dell’AIA entro quattro anni dalla pubblicazione di nuove BAT conclusions relative all’installazione, e comunque almeno ogni dieci anni. Il riesame è l’atto con cui le condizioni autorizzative vengono aggiornate in funzione delle nuove BAT, ed è un momento cruciale di potenziale conflitto tra il gestore (che tende a conservare le condizioni precedenti) e i residenti e le autorità pubbliche (che vogliono condizioni più restrittive in linea con le nuove BAT).
Le BAT e le BAT conclusions: il cuore tecnico dell’AIA
Le BAT (Best Available Techniques — migliori tecniche disponibili) sono le tecniche più efficaci per ottenere un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso, che siano state sviluppate su una scala che ne consenta l’applicazione nelle condizioni economicamente e tecnicamente valide nel settore industriale interessato. La definizione di BAT tiene conto, in particolare, dei costi e dei vantaggi, del principio di precauzione e dell’esigenza di evitare il trasferimento dell’inquinamento da un settore ambientale all’altro.
Le BAT conclusions sono le parti dei documenti di riferimento sulle BAT (cd. BREF — BAT Reference Documents) che stabiliscono le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili, la loro descrizione, le informazioni per valutarne l’applicabilità, i livelli di emissione associati alle BAT (BAT-AEL), i livelli di prestazione ambientale associati alle BAT e il monitoraggio associato. Le BAT conclusions sono adottate dalla Commissione europea con decisioni di esecuzione — vincolanti per tutti gli Stati membri — pubblicate nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea. Esempi delle più rilevanti per la casistica giudiziaria italiana:
- Decisione di esecuzione (UE) 2017/1442 del 31 luglio 2017: BAT conclusions per i grandi impianti di combustione — centrale termoelettrica a carbone, gas e olio combustibile.
- Decisione di esecuzione (UE) 2016/1032 del 13 giugno 2016: BAT conclusions per la produzione di cemento, calce e ossido di magnesio.
- Decisione di esecuzione (UE) 2022/2427 del 8 dicembre 2022: BAT conclusions per la produzione di ferro e acciaio — direttamente rilevante per il contenzioso sull’ILVA di Taranto.
- Decisione di esecuzione (UE) 2019/2010 del 12 novembre 2019: BAT conclusions per il trattamento dei rifiuti.
La partecipazione pubblica nel procedimento AIA
Il diritto di partecipazione del pubblico al procedimento di rilascio, di modifica sostanziale e di riesame dell’AIA è garantito dall’art. 29-quater, commi 7-11, del D.Lgs. 152/2006, in attuazione della Convenzione di Aarhus sull’accesso all’informazione, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, ratificata dall’Italia con L. 16 marzo 2001, n. 108, e della Direttiva 2003/35/CE sulla partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale. Nei trenta giorni successivi alla pubblicazione della domanda di AIA nell’albo pretorio del Comune interessato, chiunque può prendere visione degli atti e presentare osservazioni scritte all’autorità competente, che è tenuta a prenderle in considerazione e a dare conto nel provvedimento finale delle ragioni per le quali le osservazioni pervenute non siano state accolte. La mancata considerazione delle osservazioni del pubblico — o la motivazione meramente formale che non risponda nel merito alle questioni sollevate — costituisce un vizio del procedimento che può fondare il ricorso al TAR.
Terminologia essenziale
- BAT (Best Available Techniques — Migliori Tecniche Disponibili): le tecniche più efficaci per conseguire un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo complesso, sviluppate su una scala che ne consenta l’applicazione nelle condizioni economicamente e tecnicamente valide nel settore industriale interessato (art. 5, comma 1, lett. l-ter), D.Lgs. 152/2006).
- BAT-AEL (BAT Associated Emission Levels — Livelli di Emissione Associati alle BAT): la gamma di livelli di emissione ottenibili in condizioni normali di esercizio utilizzando una BAT o una combinazione di BAT, espressa come media su un determinato arco di tempo. I BAT-AEL sono fissati dalle BAT conclusions e costituiscono il parametro vincolante per la determinazione dei valori limite di emissione nell’AIA.
- BREF (BAT Reference Documents): i documenti di riferimento sulle BAT, elaborati dalla Commissione europea attraverso un processo di scambio di informazioni (il cd. “processo di Siviglia”) che coinvolge gli Stati membri, i gestori degli impianti, le associazioni ambientaliste e le organizzazioni non governative. I BREF contengono le BAT conclusions e costituiscono il riferimento tecnico principale per il rilascio e il riesame delle AIA.
- Relazione di riferimento (baseline report): la relazione sullo stato del suolo e delle acque sotterranee prima dell’avvio dell’attività (o al momento del primo riesame dell’AIA), redatta dal gestore per consentire il confronto con lo stato del sito al momento della cessazione dell’attività e determinare gli eventuali obblighi di ripristino a carico del gestore.
- Installazione IPPC: un’installazione (o parte di essa) in cui si svolgono una o più attività di cui all’Allegato VIII alla Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006 (ex Allegato I alla Direttiva IED), nonché qualsiasi altra attività che abbia connessione tecnica diretta con tali attività e che possa incidere sulle emissioni.
La fattispecie: il caso concreto
Il comitato di residenti che impugna l’AIA di un cementificio o di una centrale termoelettrica
La fattispecie di gran lunga più frequente nella casistica giudiziaria in materia di AIA è quella del comitato di residenti — o della singola famiglia — che abita nelle immediate vicinanze di un impianto IPPC e intende contestare l’AIA rilasciata all’impianto, ritenendo che le condizioni autorizzative siano inadeguate a tutelare la salute dei residenti e la qualità dell’ambiente locale. In questo scenario, il soggetto ricorrente si trova di fronte a due difficoltà principali: la prima è quella della legittimazione al ricorso, che la giurisprudenza ha tradizionalmente subordinato alla prova di una lesione concreta e differenziata rispetto alla generalità dei consociati; la seconda è quella della complessità tecnica delle censure, che richiede il supporto di esperti in ingegneria ambientale e chimica industriale capaci di confrontare le condizioni autorizzative dell’AIA con i BAT-AEL fissati dalle BAT conclusions applicabili.
L’associazione ambientalista che contesta il riesame dell’AIA
Una seconda fattispecie di rilievo — particolarmente frequente in relazione agli impianti di più lunga tradizione industriale — è quella dell’associazione ambientalista riconosciuta che impugna il provvedimento di riesame dell’AIA, sostenendo che esso non abbia adeguatamente aggiornato le condizioni autorizzative in conformità alle nuove BAT conclusions pubblicate dopo il rilascio dell’AIA originaria. Questa fattispecie ha acquisito crescente rilevanza pratica dopo la pubblicazione, tra il 2016 e il 2022, di numerose BAT conclusions per i settori industriali più impattanti (grandi impianti di combustione, produzione di cemento, produzione di ferro e acciaio), che hanno fissato BAT-AEL significativamente più restrittivi rispetto ai valori già vigenti, obbligando i gestori e le autorità competenti a un riesame delle AIA entro quattro anni.
Il Comune che vuole incidere sulle prescrizioni dell’AIA di un impianto nel proprio territorio
Una terza fattispecie riguarda il Comune nel cui territorio insiste l’impianto IPPC — o i Comuni limitrofi interessati dalle ricadute delle emissioni — che intende contestare le condizioni dell’AIA o richiedere l’adozione di prescrizioni aggiuntive non previste dal provvedimento rilasciato dall’autorità competente (Regione o Stato). Il Comune ha, in linea di principio, una legittimazione piena al ricorso contro l’AIA, in quanto ente esponenziale degli interessi della collettività locale. Può inoltre adottare — nei limiti delle proprie competenze — ordinanze contingibili e urgenti a tutela della salute pubblica in caso di superamento dei valori limite previsti dall’AIA, e può richiedere all’ARPA l’esecuzione di controlli straordinari sull’impianto.
Orientamenti giurisprudenziali
Il Consiglio di Stato: la vincolatività delle BAT conclusions e il difetto di motivazione
Il Consiglio di Stato ha elaborato, negli ultimi anni, una giurisprudenza sempre più rigorosa in materia di conformità delle AIA alle BAT conclusions, progressivamente riducendo il margine di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione procedente.
Con la sentenza della Sez. IV, n. 5686 del 12 luglio 2021, il Consiglio di Stato ha annullato il decreto ministeriale di riesame dell’AIA di un grande impianto di combustione, per non aver adeguatamente motivato le ragioni per le quali i valori limite di emissione fissati nel riesame fossero superiori ai BAT-AEL contenuti nella Decisione di esecuzione (UE) 2017/1442 per i grandi impianti di combustione. Il Collegio ha affermato che le BAT conclusions — avendo natura di atto vincolante per gli Stati membri adottato dalla Commissione europea ai sensi dell’art. 13, par. 5, della Direttiva IED — non lasciano margini di discrezionalità all’Amministrazione nazionale circa la loro applicazione ai fini della determinazione dei valori limite nell’AIA: l’eventuale deroga ai BAT-AEL (in senso più permissivo, nei casi eccezionali previsti dall’art. 29-sexies, comma 3-bis, D.Lgs. 152/2006) richiede una motivazione specifica, fondata su ragioni tecniche ed economiche dimostrabili nel caso concreto, e non può essere surrogata da un generico richiamo alla difficoltà tecnica di raggiungere i BAT-AEL.
Con la sentenza della Sez. VI, n. 3534 del 24 maggio 2019, il Consiglio di Stato ha confermato l’annullamento di un’AIA regionale per un cementificio, ritenendo insufficiente la motivazione con cui l’autorità competente aveva fissato valori limite di emissione di PM10 superiori ai BAT-AEL contenuti nella Decisione di esecuzione (UE) 2016/1032 per la produzione di cemento. La Corte ha precisato che la giustificazione della deroga ai BAT-AEL non può limitarsi al richiamo alle caratteristiche del sito o alle condizioni meteorologiche locali, dovendo invece dimostrare — con istruttoria tecnica specifica — che l’applicazione dei BAT-AEL avrebbe comportato costi sproporzionati rispetto ai benefici ambientali ottenibili nel caso concreto.
Con la sentenza della Sez. IV, n. 1190 del 21 febbraio 2020, il Consiglio di Stato ha affrontato la questione della legittimazione al ricorso dei residenti nelle vicinanze di un impianto IPPC, affermando che la legittimazione del singolo cittadino a impugnare l’AIA è riconoscibile quando: (i) il ricorrente risieda o abbia la propria attività in prossimità dell’impianto, in misura tale da essere direttamente e concretamente esposto agli impatti ambientali delle emissioni; (ii) il ricorrente abbia partecipato al procedimento di rilascio dell’AIA presentando osservazioni, oppure dimostri di non aver avuto la possibilità di farlo per omessa o insufficiente pubblicazione dell’avviso. La Corte ha altresì confermato la legittimazione delle associazioni ambientaliste riconosciute — anche a prescindere dalla vicinanza della loro sede all’impianto — ai sensi dell’art. 18, comma 5, della L. 8 luglio 1986, n. 349 e dell’art. 309, comma 1, del D.Lgs. 152/2006.
I TAR: i vizi più frequentemente accolti nell’impugnazione delle AIA
I Tribunali Amministrativi Regionali hanno accolto, negli ultimi anni, numerosi ricorsi avverso AIA per una serie di vizi ricorrenti.
Il TAR Puglia, Sez. I, con decreto cautelare n. 67 del 2013 e con la successiva sentenza nel merito n. 982 del 2016, ha annullato parzialmente l’AIA-ILVA di Taranto del 2012 nella parte relativa alle prescrizioni sulle emissioni di diossine e IPA (idrocarburi policiclici aromatici) dagli impianti di agglomerazione, ritenendo che i valori limite fissati non fossero fondati sulle BAT disponibili per il settore siderurgico e che l’istruttoria non avesse adeguatamente valutato l’impatto cumulativo delle emissioni dell’impianto sulla qualità dell’aria nel quartiere Tamburi di Taranto, nonostante la disponibilità di dati ARPA che documentavano il costante superamento dei valori limite di qualità dell’aria nell’area residenziale circostante.
Il TAR Lombardia, Sez. III, con la sentenza n. 1689 del 2020, ha annullato l’AIA regionale rilasciata a un impianto di incenerimento di rifiuti, per non aver motivato le ragioni per le quali i valori limite di emissione di NOx e di metalli pesanti erano superiori ai BAT-AEL contenuti nella Decisione di esecuzione (UE) 2019/2010 per il trattamento dei rifiuti, e per non aver previsto nel piano di monitoraggio la misurazione in continuo di taluni parametri per i quali le nuove BAT conclusions prescrivevano tale modalità di rilevazione. Il TAR ha altresì rilevato la violazione dell’art. 29-quater D.Lgs. 152/2006 per l’insufficienza della motivazione con cui erano state respinte le osservazioni del comitato di residenti nella parte relativa all’impatto dell’impianto sulla qualità dell’aria nelle aree residenziali circostanti.
Il TAR Veneto, Sez. III, con la sentenza n. 914 del 2022, ha affrontato la questione dell’aggiornamento obbligatorio dell’AIA a seguito della pubblicazione di nuove BAT conclusions, affermando che l’autorità competente ha l’obbligo giuridico di avviare d’ufficio il procedimento di riesame entro quattro anni dalla pubblicazione delle nuove BAT conclusions applicabili all’impianto, e che l’inerzia dell’autorità in questo obbligo è impugnabile attraverso il ricorso per silenzio-inadempimento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., legittimando sia i residenti sia le associazioni ambientaliste sia i Comuni interessati a proporre il ricorso.
La Corte di Giustizia dell’Unione europea: accesso alla giustizia e Convenzione di Aarhus
La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha emesso pronunce di grande rilevanza per la tutela dei cittadini in materia di AIA, in particolare sotto il profilo del diritto di accesso alla giustizia garantito dalla Convenzione di Aarhus e recepito nell’ordinamento europeo dalla Direttiva 2003/35/CE e dall’art. 25 della Direttiva IED 2010/75/UE.
Con la sentenza del 15 ottobre 2015 nella causa C-137/14, Commissione c. Germania, la Corte ha affermato che le norme processuali nazionali che limitano il diritto di ricorso delle associazioni ambientaliste ai soli vizi procedurali che esse abbiano sollevato durante il procedimento — escludendo i vizi sostanziali di violazione delle norme di diritto materiale ambientale — sono incompatibili con il diritto dell’Unione e con la Convenzione di Aarhus. Questa sentenza ha avuto un impatto significativo sulla disciplina processuale del ricorso in materia di AIA in numerosi Stati membri, inclusa l’Italia, rafforzando la posizione dei ricorrenti nel far valere in sede giurisdizionale tutte le censure di legittimità dell’AIA, senza limitazioni legate alla preventiva partecipazione al procedimento.
Con la sentenza del 8 novembre 2016 nella causa C-243/15, Lesoochranárske zoskupenie VLK, la Corte ha affermato che il diritto di accesso alla giustizia garantito dall’art. 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus impone agli Stati membri di riconoscere alle organizzazioni ambientaliste la legittimazione ad agire in giudizio per contestare atti o omissioni delle autorità pubbliche contrari alle disposizioni del diritto ambientale dell’Unione, anche quando il diritto nazionale non preveda espressamente tale legittimazione.
Consigli operativi
1 · Monitorare la pubblicazione dell’avviso di istanza AIA
La fase di partecipazione pubblica — trenta giorni dalla pubblicazione dell’avviso di istanza — è la prima e più importante finestra di intervento per il cittadino nel procedimento AIA. Per non perderla, è necessario monitorare costantemente: l’albo pretorio on-line del Comune nel cui territorio insiste l’impianto; il sito web dell’autorità competente (MASE per gli impianti statali; Regione per quelli regionali); il Portale AIA del Ministero dell’Ambiente, che pubblica le istanze presentate per le AIA di competenza statale. È possibile iscriversi agli avvisi automatici di nuove pubblicazioni attraverso i servizi RSS dei portali istituzionali o attivare alert via e-mail attraverso i servizi di notifica disponibili.
2 · Presentare osservazioni tecnicamente fondate nel procedimento
Le osservazioni presentate nel procedimento AIA hanno valore sia come strumento di pressione sull’autorità competente durante la fase istruttoria, sia come base per il successivo ricorso giurisdizionale. Per essere efficaci, le osservazioni devono essere tecnicamente fondate e specifiche: devono indicare le BAT conclusions applicabili all’impianto, confrontare i valori limite proposti dal gestore con i BAT-AEL contenuti nelle BAT conclusions, e indicare le eventuali BAT aggiuntive che avrebbero dovuto essere adottate per ridurre le emissioni. Le osservazioni generiche — il riferimento alla salute dei residenti senza specificazione tecnica degli inquinanti e dei livelli di esposizione — hanno scarso peso nel procedimento e nel successivo giudizio. Il supporto di un tecnico ambientale o di un ingegnere esperto in emissioni industriali è fortemente raccomandato.
3 · Proporre ricorso al TAR entro 60 giorni dalla pubblicazione dell’AIA
Il ricorso al TAR deve essere proposto nel termine perentorio di 60 giorni dalla piena conoscenza del provvedimento impugnato (art. 29 c.p.a.). La piena conoscenza si intende raggiunta, di regola, con la pubblicazione dell’AIA nel sito web dell’autorità competente e nell’albo pretorio del Comune. I motivi di ricorso più frequentemente accolti dalla giurisprudenza sono: (i) difetto di motivazione sui BAT e sui BAT-AEL, con valori limite superiori ai BAT-AEL senza specifica giustificazione; (ii) insufficiente istruttoria sull’impatto cumulativo delle emissioni in presenza di altri impianti nell’area; (iii) violazione del diritto di partecipazione pubblica, per omessa o insufficiente motivazione sulle osservazioni pervenute; (iv) omessa considerazione dei dati di qualità dell’aria disponibili nell’area dell’impianto; (v) mancanza o insufficienza del piano di monitoraggio rispetto a quanto previsto dalle BAT conclusions. Richiedere contestualmente la sospensiva cautelare dell’AIA (o delle prescrizioni più contestate) nelle more del giudizio di merito, dimostrando fumus boni iuris e periculum in mora.
4 · Sorvegliare i dati di monitoraggio dell’impianto e richiedere controlli straordinari all’ARPA
L’AIA impone al gestore obblighi di monitoraggio delle emissioni con trasmissione periodica dei risultati all’autorità competente. I dati di monitoraggio sono, di regola, accessibili al pubblico attraverso il registro INES (Inventario Nazionale delle Emissioni e loro Sorgenti) e il registro europeo PRTR (E-PRTR — European Pollutant Release and Transfer Register). Il superamento dei valori limite fissati dall’AIA — documentato dai dati di monitoraggio trasmessi dal gestore o rilevato da misurazioni straordinarie dell’ARPA — costituisce un elemento di fatto di primaria importanza tanto per l’avvio di procedimenti sanzionatori da parte dell’autorità competente quanto per la prova del nesso causale nel successivo giudizio risarcitorio per danno alla salute.
5 · Sollecitare il riesame dell’AIA in caso di nuove BAT conclusions
Nei quattro anni successivi alla pubblicazione di nuove BAT conclusions applicabili all’impianto, l’autorità competente è tenuta ad avviare d’ufficio il procedimento di riesame dell’AIA. Qualora l’autorità rimanga inerte, i residenti, le associazioni ambientaliste e i Comuni possono: (i) presentare una formale istanza di avvio del riesame all’autorità competente; (ii) in caso di silenzio o diniego, proporre ricorso per silenzio-inadempimento al TAR competente ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.; (iii) segnalare l’inerzia alla Commissione europea attraverso il portale CHAP (Complaint Handling — CHAP), che gestisce i reclami dei cittadini per violazione del diritto dell’Unione da parte degli Stati membri, potendo determinare l’avvio di una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia.
Considerazioni conclusive
L’AIA è uno dei provvedimenti amministrativi ambientali di maggiore complessità tecnica e di maggiore impatto concreto sulla qualità della vita delle popolazioni residenti nelle vicinanze degli impianti industriali. Il sistema della Direttiva IED, fondato sulla centralità delle BAT e delle BAT conclusions come parametro vincolante per la determinazione delle condizioni autorizzative, ha progressivamente eroso il margine di discrezionalità dell’Amministrazione procedente, aprendo spazi di controllo giurisdizionale più ampio e più penetrante di quanto non fosse possibile con la previgente disciplina IPPC.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato e dei TAR — sempre più attenta alla corretta applicazione delle BAT conclusions e ai diritti di partecipazione pubblica garantiti dalla Convenzione di Aarhus e dalla Direttiva IED — ha fornito al cittadino, alle associazioni ambientaliste e ai Comuni strumenti di tutela concreti e progressivamente più efficaci. Il difetto di motivazione sui BAT-AEL, l’istruttoria insufficiente sull’impatto cumulativo, la mancata considerazione delle osservazioni del pubblico: sono vizi che i giudici amministrativi hanno sistematicamente censurato negli ultimi anni, determinando l’annullamento di AIA che all’apparenza rispettavano la forma del procedimento pur tradendo, nella sostanza, gli obiettivi di tutela ambientale della Direttiva IED.
Il recepimento della nuova Direttiva IED3 (2024/1785/UE) — che dovrà avvenire entro il 1° luglio 2026 — introdurrà ulteriori novità: l’estensione del campo di applicazione agli allevamenti di medie dimensioni, il rafforzamento della tutela contro gli effetti cumulativi degli impianti IPPC in aree ad elevata concentrazione industriale, e la previsione di meccanismi di innovazione tecnologica che potrebbero accelerare l’aggiornamento delle BAT in settori critici come la siderurgia e la produzione di cemento. Per il cittadino che vive accanto a un impianto industriale, conoscere questi strumenti — e avvalersi dell’assistenza di professionisti capaci di utilizzarli in modo efficace — resta la condizione indispensabile per trasformare i diritti di partecipazione e di accesso alla giustizia da principi astratti in tutela concreta.
