Sommario
I Siti di Interesse Nazionale (SIN) rappresentano la categoria più grave e più nota delle aree contaminate italiane: da Taranto a Porto Marghera, da Casale Monferrato a Priolo, da Brescia alla cosiddetta “Terra dei Fuochi”, i SIN sono i luoghi in cui la storia industriale italiana ha lasciato il segno più profondo e duraturo sulla salute dei residenti, sul valore degli immobili e sulla qualità dell’ambiente. La loro disciplina, fissata dall’art. 252 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, si caratterizza per la sottrazione della competenza dalle Regioni e la sua attribuzione al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, in ragione della particolare gravità, estensione o rilevanza sanitaria delle situazioni di contaminazione interessate. A quasi trent’anni dall’istituzione dei primi SIN con la L. 9 dicembre 1998, n. 426, il bilancio delle bonifiche effettivamente concluse rimane drammaticamente insufficiente, mentre i residenti di queste aree continuano a fare i conti con un rischio sanitario documentato dagli studi epidemiologici ufficiali, con un mercato immobiliare depresso e con un contenzioso — amministrativo, civile e penale — che ha prodotto pronunce di rilievo storico, dalla Corte Costituzionale alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Il presente contributo ricostruisce la disciplina dei SIN, illustra la responsabilità storica che grava su questi territori e fornisce indicazioni operative concrete per i residenti, i Comuni e le associazioni che intendano far valere i propri diritti.
Il principio di diritto
I Siti di Interesse Nazionale costituiscono una species particolare del più ampio genus dei siti contaminati disciplinati dal Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006, caratterizzata da un duplice elemento distintivo: la rilevanza nazionale — e non meramente locale — della situazione di contaminazione, e la conseguente attribuzione della competenza amministrativa allo Stato in luogo delle Regioni. L’art. 252, comma 1, D.Lgs. 152/2006 stabilisce che i siti di interesse nazionale sono individuati «in relazione alle caratteristiche del sito, alle quantità e pericolosità degli inquinanti presenti, al rilievo dell’impatto sull’ambiente circostante in termini di rischio sanitario ed ecologico, nonché di pregiudizio per i beni culturali e ambientali».
Si tratta, in altri termini, di un principio di sussidiarietà verticale invertita: laddove la regola generale del Titolo V del Codice dell’Ambiente attribuisce alle Regioni le funzioni amministrative relative alla bonifica dei siti contaminati (art. 242), per i SIN tale competenza risale al livello statale, in ragione della gravità e della complessità tecnico-economica delle situazioni considerate, che eccedono tipicamente le capacità di intervento e le risorse del singolo ente regionale. Questo principio ha un corollario di importanza decisiva per il cittadino: la responsabilità storica per la contaminazione di un SIN si è normalmente accumulata nell’arco di decenni di attività industriale, spesso ad opera di una pluralità di soggetti succedutisi nella titolarità degli stabilimenti, sotto la sorveglianza (talvolta carente) di autorità pubbliche diverse, sicché la ricostruzione della catena delle responsabilità individuali si presenta come uno dei problemi giuridici più complessi dell’intera materia ambientale.
Inquadramento sistematico e terminologico
L’origine storica: dalla L. 426/1998 al D.Lgs. 152/2006
L’istituto dei SIN nasce con la L. 9 dicembre 1998, n. 426 (Nuovi interventi in campo ambientale), che all’art. 1, comma 4, individuò i primi quindici siti di interesse nazionale da bonificare, tra cui Venezia (Porto Marghera), Napoli Orientale, Brescia-Caffaro, Casale Monferrato, Pitelli (La Spezia), Balangero, Cogoleto-Stoppani, Manfredonia, Gela, Priolo, Crotone, Sulcis-Iglesiente-Guspinese, Trieste, Pieve Vergonte, Laghi di Mantova e Polo Chimico di Pieve Vergonte. La fase attuativa fu disciplinata dal D.M. Ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, che per primo dettò le procedure di caratterizzazione, di analisi di rischio e di bonifica, poi confluite — con significativi adattamenti — nel D.Lgs. 152/2006.
Il numero dei SIN crebbe progressivamente nel decennio successivo, con l’individuazione di nuovi siti tramite decreti ministeriali e leggi successive (tra cui il D.M. 18 settembre 2001, n. 468, recante il Programma Nazionale di Bonifica), raggiungendo a un certo punto cinquantasette siti. Questa proliferazione — spesso giustificata da ragioni più politiche che tecniche — generò un sistema oneroso e poco efficiente, con il Ministero dell’Ambiente investito di una mole di procedimenti che le proprie strutture tecniche e finanziarie non erano in grado di gestire con la necessaria celerità.
Il legislatore ha quindi avviato, a partire dal D.L. 25 settembre 2009, n. 135 (convertito con L. 20 novembre 2009, n. 166) e poi con l’art. 36-bis del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito con L. 24 marzo 2012, n. 27), un processo di razionalizzazione e riduzione del numero dei SIN, trasferendo alla competenza regionale — con la nuova qualificazione di Siti di Interesse Regionale (SIR) — numerosi siti ritenuti non più meritevoli della gestione statale. A seguito di questo processo, i SIN attualmente in essere sono circa quaranta, comprendenti i casi più gravi e più noti della storia industriale italiana.
Il procedimento di perimetrazione e la conferenza di servizi
L’individuazione di un’area come SIN avviene mediante decreto del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, d’intesa con la Regione interessata, che ne definisce il perimetro geografico (art. 252, comma 4). La perimetrazione ha effetti giuridici di rilievo: tutte le aree comprese nel perimetro sono sottoposte alla disciplina speciale del procedimento di bonifica statale, indipendentemente dal fatto che la singola particella sia stata effettivamente accertata come contaminata, sino a quando non ne venga dimostrata — tramite caratterizzazione puntuale — l’assenza di superamento delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione, con conseguente “derequisizione” dall’area perimetrata.
Il procedimento di bonifica nei SIN si svolge attraverso una Conferenza di Servizi istruttoria e decisoria convocata dal Ministero, alla quale partecipano la Regione, la Provincia, il Comune, l’ARPA, l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, che fornisce il supporto tecnico-scientifico al Ministero) e i soggetti responsabili o comunque interessati. La Conferenza di Servizi approva il Piano di Caratterizzazione, l’Analisi di Rischio e, infine, il Progetto di Bonifica o di Messa in Sicurezza, secondo lo schema procedimentale generale dell’art. 242 D.Lgs. 152/2006, con le ovvie peculiarità derivanti dalla competenza statale.
Per ovviare alla eccessiva durata dei procedimenti relativi ai SIN più complessi, il D.L. 12 settembre 2014, n. 133 (cd. Sblocca Italia), convertito con L. 11 novembre 2014, n. 164, ha introdotto l’art. 242-bis del D.Lgs. 152/2006, che disciplina una procedura semplificata applicabile, su istanza del soggetto interessato, anche ai siti compresi nei SIN, con tempi procedimentali contingentati e una significativa riduzione degli adempimenti istruttori per gli interventi di bonifica di minore complessità tecnica.
I Siti di Preminente Interesse Pubblico per la Riconversione Industriale
Un istituto di particolare interesse, introdotto dal D.L. 1 luglio 2009, n. 78 e oggi disciplinato dall’art. 252-bis D.Lgs. 152/2006, è quello dei Siti di Preminente Interesse Pubblico per la Riconversione Industriale, che consente — su accordo di programma tra Ministero, Regione, Comune e soggetti interessati — di disciplinare in modo unitario gli interventi di bonifica e di riconversione industriale di aree comprese o non comprese in un SIN, semplificando le procedure di variante urbanistica e di autorizzazione ambientale, allo scopo di favorire il rilancio produttivo di aree dismesse contestualmente al loro risanamento ambientale.
Terminologia essenziale
SIN (Sito di Interesse Nazionale): area perimetrata con decreto ministeriale, soggetta alla competenza statale per il procedimento di bonifica, in ragione della rilevanza nazionale della situazione di contaminazione.
SIR (Sito di Interesse Regionale): area già qualificata come SIN e successivamente “deperimetrata” e trasferita alla competenza regionale ordinaria, ovvero area di rilevanza esclusivamente regionale individuata direttamente dalla Regione.
Perimetrazione: l’atto con cui il decreto ministeriale individua i confini geografici dell’area sottoposta alla disciplina speciale del SIN; comprende, di regola, non solo le aree industriali in senso stretto ma anche le falde acquifere sottostanti e le aree marino-costiere prospicienti.
Conferenza di Servizi istruttoria e decisoria: organo collegiale convocato dal Ministero competente, con la partecipazione di tutti gli enti pubblici interessati, che approva le diverse fasi del procedimento di bonifica nei SIN.
Studio SENTIERI: progetto dell’Istituto Superiore di Sanità (Studio Epidemiologico Nazionale dei Territori e degli Insediamenti Esposti a Rischio da Inquinamento) che analizza sistematicamente la mortalità, l’incidenza oncologica e i ricoveri ospedalieri delle popolazioni residenti nei SIN, costituendo una fonte di prova epidemiologica di primaria importanza nel contenzioso relativo a questi siti.
La fattispecie: il caso concreto
Le grandi vicende dei SIN italiani
La casistica concreta dei SIN italiani è segnata da alcune vicende che hanno assunto, nel corso degli anni, un rilievo nazionale e internazionale, divenendo paradigmatiche delle difficoltà del nostro Paese nel coniugare sviluppo industriale e tutela della salute e dell’ambiente.
Taranto e l’ILVA. Il SIN di Taranto, che comprende l’area del più grande stabilimento siderurgico d’Europa, costituisce probabilmente il caso più noto e più drammatico di conflitto tra diritto alla salute e diritto al lavoro nella storia recente italiana. Gli studi epidemiologici condotti dall’Istituto Superiore di Sanità nell’ambito del progetto SENTIERI hanno documentato, nei quartieri limitrofi allo stabilimento, eccessi di mortalità per tumori del polmone, mesotelioma pleurico, patologie respiratorie e cardiovascolari, attribuibili all’esposizione a polveri sottili, diossine e altri inquinanti emessi dall’impianto siderurgico nel corso di oltre sei decenni di attività.
Porto Marghera. Il SIN di Porto Marghera, comprendente l’intera area del polo petrolchimico veneziano, è una delle aree contaminate più estese e complesse d’Italia, gravata da una contaminazione plurisecolare delle matrici suolo, sottosuolo e acque sotterranee da una vastissima gamma di sostanze (cloruro di vinile monomero, mercurio, diossine, idrocarburi). Il sito è oggetto di un procedimento di bonifica avviato sin dalla fine degli anni Novanta e ancora in larga parte non concluso, nonostante gli ingenti investimenti pubblici e privati profusi nel corso degli anni.
Casale Monferrato e l’amianto Eternit. Il SIN di Casale Monferrato, istituito in ragione della massiccia contaminazione da amianto prodotta dallo stabilimento Eternit attivo dal 1907 al 1986, rappresenta il paradigma della contaminazione da amianto in Italia, con un eccesso di mortalità per mesotelioma pleurico tra i più elevati al mondo, che ha colpito non solo i lavoratori dello stabilimento ma anche un numero rilevantissimo di residenti mai occupati nella fabbrica, esposti all’amianto disperso nell’ambiente cittadino (le cd. esposizioni “di vicinato” o “ambientali”).
La Terra dei Fuochi. Il SIN “Litorale Domizio-Flegreo e Agro Aversano”, comprendente un vasto territorio tra le province di Napoli e Caserta, è stato istituito in ragione della diffusa contaminazione dei suoli da sversamenti e combustioni illegali di rifiuti urbani, speciali e pericolosi, con gravi ripercussioni sulla filiera agroalimentare e sulla salute delle popolazioni residenti, oggetto anch’esso di approfonditi studi epidemiologici e di un articolato contenzioso giudiziario.
Priolo, Gela e Augusta. Il polo industriale siracusano, comprendente i SIN di Priolo e di Gela, ospita uno dei più grandi distretti petrolchimici e di raffinazione d’Europa, con una contaminazione storica delle matrici ambientali — incluse le acque della rada di Augusta, contaminate da mercurio — che ha prodotto un contenzioso pluridecennale, articolato tra profili penali, civili e amministrativi.
Il residente del SIN: tra rischio sanitario e deprezzamento immobiliare
Il cittadino che risieda all’interno o nelle immediate vicinanze del perimetro di un SIN si trova esposto a un duplice ordine di pregiudizi. Da un lato, il rischio sanitario, documentato dagli studi epidemiologici ufficiali (in primis lo Studio SENTIERI), che pone le popolazioni residenti in queste aree in una condizione di esposizione aumentata a patologie oncologiche, respiratorie e cardiovascolari rispetto alla media nazionale o regionale. Dall’altro, il deprezzamento immobiliare, conseguente sia alla stigmatizzazione commerciale dell’area (la sola inclusione nel perimetro di un SIN comporta una significativa riduzione della commerciabilità degli immobili), sia ai vincoli urbanistici e alle limitazioni d’uso che il procedimento di bonifica comporta per le aree non ancora certificate come bonificate.
A questi due ordini di pregiudizi si affianca, in alcuni dei SIN più gravi, anche un pregiudizio occupazionale indiretto, quando le esigenze di tutela ambientale e sanitaria entrano in conflitto con la prosecuzione dell’attività industriale che costituisce, per l’area, una fonte primaria di occupazione: il caso ILVA di Taranto ne è l’esempio più emblematico, avendo generato un confronto istituzionale e giudiziario di assoluto rilievo costituzionale tra il diritto alla salute (art. 32 Cost.) e il diritto al lavoro (artt. 4 e 41 Cost.).
Orientamenti giurisprudenziali
La Corte Costituzionale: il caso ILVA e il bilanciamento dei diritti fondamentali
La pronuncia della Corte Costituzionale n. 85 del 9 maggio 2013 costituisce un punto di riferimento ineludibile nella materia, per aver affrontato — nel contesto della legittimità costituzionale del cd. “decreto salva ILVA” (D.L. 3 dicembre 2012, n. 207, convertito con L. 24 dicembre 2012, n. 231) — il tema del bilanciamento tra il diritto alla salute dei residenti e dei lavoratori (art. 32 Cost.) e il diritto al lavoro e all’iniziativa economica (artt. 4 e 41 Cost.). La Corte ha enunciato il principio, divenuto da allora un caposaldo della giurisprudenza costituzionale in materia ambientale, secondo cui «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri», sicché nessun diritto costituzionale può dirsi “tiranno” rispetto agli altri, dovendo il legislatore — e, in mancanza, il giudice — operare un bilanciamento proporzionato che assicuri la “tutela simultanea” di tutti gli interessi costituzionalmente protetti, senza il sacrificio integrale di alcuno di essi.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo: la sentenza Cordella
Con la sentenza del 24 gennaio 2019, Cordella e altri c. Italia (ricorsi nn. 54414/13 e 54264/15), la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha condannato l’Italia per violazione dell’art. 8 della Convenzione EDU (diritto al rispetto della vita privata e familiare) in relazione alla situazione di inquinamento ambientale prodotta dallo stabilimento ILVA di Taranto. La Corte ha accertato che le autorità italiane, pur consapevoli — sin dagli anni Novanta — della gravità della situazione ambientale e sanitaria dell’area, non avevano adottato tutte le misure necessarie a proteggere efficacemente la vita privata e familiare dei ricorrenti dal grave inquinamento ambientale, e ha altresì accertato la violazione dell’art. 13 della Convenzione EDU (diritto a un ricorso effettivo), in ragione dell’assenza, nell’ordinamento italiano, di un rimedio interno effettivo capace di porre fine alla situazione di inquinamento denunciata. La sentenza Cordella costituisce un precedente di straordinaria rilevanza, sia per la sua portata sistematica — applicabile in via di principio a tutte le situazioni di analoga gravità riscontrabili negli altri SIN italiani — sia per aver imposto allo Stato italiano l’obbligo di adottare, sotto la supervisione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, le misure generali necessarie a risolvere la situazione di Taranto entro un termine definito.
Le Sezioni Unite penali e il caso Eternit: i limiti della responsabilità penale per fatti storici
Il caso Eternit di Casale Monferrato ha prodotto, sul piano della responsabilità penale, una delle pronunce più discusse e più importanti della giurisprudenza italiana in materia ambientale: la sentenza delle Sezioni Unite penali della Corte di Cassazione, n. 38343 del 19 settembre/24 settembre 2014 (procedimento cd. “Eternit”). Le Sezioni Unite hanno annullato, per intervenuta prescrizione, la condanna pronunciata nei precedenti gradi di giudizio per il reato di disastro innominato doloso permanente (art. 434 c.p., applicabile ratione temporis in assenza, all’epoca dei fatti, delle più recenti fattispecie di inquinamento e disastro ambientale introdotte solo nel 2015 dalla L. 68/2015), affermando che il disastro ambientale derivante dalla diffusione di fibre di amianto, ove cessata l’attività inquinante, non può essere qualificato come reato “permanente” ai fini del computo del termine di prescrizione, il quale decorre dal momento della cessazione della condotta e non dal perdurare degli effetti dannosi nel tempo. La sentenza — pur ineccepibile sotto il profilo tecnico-giuridico della stretta legalità penale — ha suscitato un vivace dibattito pubblico sulla inadeguatezza dell’apparato sanzionatorio penale previgente di fronte a fenomeni di disastro ambientale di lunghissima durata, contribuendo non poco a determinare, nel panorama successivo, l’apertura di un secondo procedimento penale (cd. “Eternit bis”) per i decessi verificatisi dopo la cessazione dell’attività industriale, questa volta incardinato sulla fattispecie di omicidio volontario, in ragione della piena consapevolezza che si assume in capo ai vertici aziendali in ordine alla pericolosità mortale dell’esposizione perdurante.
Il Consiglio di Stato e i TAR: la legittimità della perimetrazione e degli oneri di bonifica
Il contenzioso amministrativo relativo ai SIN ha riguardato, in misura significativa, la legittimità degli atti di perimetrazione e degli oneri di bonifica imposti ai soggetti interessati. Con la sentenza della Sez. IV, n. 6754 del 2019, il Consiglio di Stato ha confermato che la perimetrazione di un SIN ha natura di atto generale di pianificazione, sottratto — salvo specifiche e motivate eccezioni — alla necessità di un contraddittorio procedimentale con i singoli proprietari delle aree comprese nel perimetro, in ragione della natura cautelare e ricognitiva (e non immediatamente sanzionatoria) dell’atto di perimetrazione, che si limita a individuare l’area sottoposta alla disciplina speciale senza ancora attribuire ad alcun soggetto specifici obblighi di bonifica. La distinta questione dell’attribuzione della responsabilità e dei relativi oneri economici si pone, infatti, solo nella fase successiva del procedimento ex art. 242 (o ex art. 244), nella quale il singolo soggetto interessato ha pieno diritto al contraddittorio e alla tutela giurisdizionale.
Con la sentenza del TAR Puglia, Sez. I, n. 1372 del 2021, relativa al SIN di Taranto, il giudice amministrativo ha affrontato la questione della compatibilità tra l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) rilasciata allo stabilimento ILVA e gli obblighi di tutela della salute dei residenti, affermando che il rilascio e il rinnovo dell’AIA non esimono l’autorità competente dal monitorare costantemente l’effettivo rispetto delle prescrizioni autorizzative e dall’intervenire con provvedimenti di sospensione o di revoca ove il monitoraggio rilevi un pregiudizio sanitario non altrimenti evitabile, in coerenza con i principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 85/2013 e dalla Corte EDU nella sentenza Cordella.
La giurisprudenza civile: il risarcimento del danno ai residenti
Sul piano della responsabilità civile, la Corte di Cassazione ha riconosciuto, in più occasioni, il diritto al risarcimento del danno alla salute e del danno da deprezzamento immobiliare in favore dei residenti dei SIN. Con la sentenza della Sez. III civile, n. 19567 del 2021, relativa a un caso di esposizione ambientale all’amianto nel SIN di Casale Monferrato, la Cassazione ha confermato il diritto al risarcimento del danno alla salute in favore di un soggetto che, mai occupato presso lo stabilimento Eternit ma da sempre residente in prossimità del medesimo, aveva contratto mesotelioma pleurico per effetto della cd. “esposizione ambientale” o “di vicinato” alle fibre di amianto disperse nell’aria, in applicazione del principio secondo cui la responsabilità del produttore-datore di lavoro per le emissioni nocive non si arresta al perimetro dello stabilimento, ma si estende a tutti i soggetti — lavoratori e non lavoratori — concretamente esposti alla diffusione ambientale della sostanza pericolosa, ai sensi dell’art. 2050 c.c.
Consigli operativi
Il cittadino residente in un SIN, il Comune e le associazioni che ne rappresentano gli interessi dispongono di un ventaglio di strumenti di tutela che è opportuno conoscere e attivare in modo coordinato.
Verificare la propria posizione rispetto al perimetro del SIN
Il primo passo è verificare se la propria abitazione, il proprio terreno o la propria attività produttiva si trovino all’interno del perimetro di un SIN. La cartografia delle perimetrazioni e l’elenco aggiornato dei SIN sono pubblicati sul sito del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e nel Portale del Sistema Informativo Territoriale Ambientale (SITA) gestito dall’ISPRA, che riporta anche lo stato di avanzamento dei procedimenti di caratterizzazione e di bonifica relativi a ciascuna area.
Richiedere l’accesso agli atti del procedimento di bonifica
Il D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 195 garantisce il diritto di accesso alle informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche, ivi compresi gli atti del procedimento di bonifica del SIN: il Piano di Caratterizzazione, l’Analisi di Rischio, il Progetto di Bonifica, i verbali della Conferenza di Servizi. La richiesta di accesso può essere presentata al Ministero, all’ARPA o alla Regione, senza necessità di dimostrare un interesse qualificato, e deve essere soddisfatta entro trenta giorni; in caso di rifiuto o silenzio, è possibile ricorrere al TAR competente.
Partecipare al procedimento e attivare gli studi epidemiologici
I residenti, riuniti in comitati o associazioni, possono richiedere formalmente all’Istituto Superiore di Sanità e all’ARPA regionale l’attivazione o l’aggiornamento degli studi epidemiologici relativi alla propria area nell’ambito del progetto SENTIERI, e possono richiedere al Registro Tumori regionale dati aggregati sull’incidenza oncologica nella zona di residenza. Tali dati, ove disponibili, costituiscono una base probatoria di rilievo decisivo per qualsiasi successiva azione giudiziaria, sia essa volta a sollecitare l’intervento delle autorità pubbliche, sia essa diretta a fondare un’azione risarcitoria individuale.
Sollecitare l’intervento delle autorità e proporre ricorso per silenzio-inadempimento
Ove il procedimento di bonifica risulti fermo da lungo tempo, senza che il Ministero o la Conferenza di Servizi assumano le decisioni necessarie, i residenti, il Comune o le associazioni ambientaliste legittimate ai sensi dell’art. 309, comma 1, D.Lgs. 152/2006 possono presentare una formale istanza di sollecito e, in caso di persistente inerzia, proporre ricorso per silenzio-inadempimento al TAR competente ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., secondo lo schema già illustrato in relazione alla disciplina generale della bonifica.
Agire per il risarcimento del danno alla salute e del danno patrimoniale
Il residente che abbia subito un danno alla salute riconducibile, secondo gli accertamenti epidemiologici e tossicologici disponibili, all’esposizione ambientale agli inquinanti del SIN, può agire in giudizio civile per il risarcimento del danno, fondando la domanda sull’art. 2050 c.c. (responsabilità oggettiva per attività pericolosa) nei confronti del soggetto responsabile dell’inquinamento, ove identificabile, ovvero sull’art. 2043 c.c. Analogamente, il proprietario di un immobile situato nel SIN può agire per il risarcimento del danno da deprezzamento immobiliare, qualora sia in grado di provare — con perizia tecnica — l’incidenza causale della contaminazione (e non di altri fattori di mercato) sulla riduzione di valore del bene. È opportuno, in entrambi i casi, procedere con tempestività rispetto al termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 2947 c.c., tenendo presente che, per i danni alla salute a manifestazione differita (come le patologie asbesto-correlate), il termine decorre dal momento in cui il danno e la sua riconducibilità causale siano divenuti conoscibili con l’ordinaria diligenza.
Valutare il ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo
Nei casi di particolare gravità, in cui le autorità nazionali abbiano dimostrato un’inerzia prolungata e sistematica nell’affrontare la situazione di contaminazione e di rischio sanitario di un SIN — analoga a quella riscontrata dalla Corte EDU nel caso Cordella relativo a Taranto —, è possibile, esauriti i rimedi giurisdizionali interni, presentare ricorso individuale alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo per violazione degli artt. 2, 8 e 13 della Convenzione EDU, nel termine di quattro mesi dalla decisione interna definitiva (termine ridotto da sei a quattro mesi a seguito dell’entrata in vigore del Protocollo n. 15 alla Convenzione).
Considerazioni conclusive
I Siti di Interesse Nazionale rappresentano, nel panorama del diritto ambientale italiano, il punto di massima tensione tra l’eredità di un modello di sviluppo industriale che per decenni ha sottovalutato — o consapevolmente ignorato — il proprio impatto sulla salute delle popolazioni residenti, e l’esigenza, oggi ineludibile, di un risanamento ambientale che proceda con la rapidità e l’efficacia che la gravità delle situazioni richiederebbe. Il bilancio, a distanza di oltre venticinque anni dall’istituzione dei primi SIN, resta largamente insoddisfacente: pochissimi siti hanno conseguito la certificazione di avvenuta bonifica, mentre la maggior parte di essi permane in uno stato di bonifica perenne, tra messe in sicurezza provvisorie, ricorsi amministrativi e rinegoziazioni degli accordi di programma.
La sentenza Cordella della Corte EDU e la sentenza n. 85/2013 della Corte Costituzionale hanno tuttavia segnato un punto di non ritorno nella consapevolezza giuridica e istituzionale della gravità del problema, imponendo allo Stato italiano l’obbligo di operare un bilanciamento effettivo — e non meramente nominale — tra le esigenze produttive e occupazionali e la tutela della salute e dell’ambiente delle comunità che vivono accanto a questi impianti. Per il cittadino residente in un SIN, la conoscenza degli strumenti di tutela disponibili — dall’accesso agli atti alla sollecitazione delle autorità, dall’azione risarcitoria al ricorso alla Corte di Strasburgo — costituisce la condizione indispensabile per trasformare diritti spesso percepiti come astratti in una tutela concreta ed effettiva, capace di incidere sulle scelte degli operatori industriali e delle pubbliche amministrazioni competenti.
