Autorizzazione rilasciata ma vizi istruttori, assenza di previsione di campo, violazione degli obiettivi di qualità: guida completa ai rimedi giuridici contro l’installazione di antenne per telefonia mobile e 5G
Sommario
L’inquinamento elettromagnetico da radiofrequenze — prodotto da antenne per telefonia mobile, ripetitori radiotelevisivi, stazioni radio base per reti WiFi e per la nuova generazione 5G — è uno dei fenomeni di maggior conflittualità giudiziaria nel diritto ambientale contemporaneo. Da un lato, l’interesse pubblico allo sviluppo delle reti di comunicazione elettronica — riconosciuto come strategico dal legislatore europeo e recepito nel D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 207 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche) — impone procedure autorizzative semplificate e tempi certi per l’installazione delle infrastrutture; dall’altro, il principio di precauzione — elevato a norma di diritto positivo dall’art. 301 del D.Lgs. 152/2006 e radicato nell’art. 32 della Costituzione — impone di tutelare la salute dei cittadini dall’esposizione a campi elettromagnetici anche in assenza di certezza scientifica sull’entità del rischio. Tra questi due poli si colloca un contenzioso amministrativo di notevolissima ricchezza, in cui il giudice è chiamato a verificare se le autorizzazioni rilasciate dalle amministrazioni competenti rispettino i limiti fissati dalla L. 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) e dal D.P.C.M. 8 luglio 2003, e se le misure adottate dai Comuni per limitare le installazioni siano compatibili con il riparto di competenze tra Stato, Regioni ed enti locali delineato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale. Il presente contributo ricostruisce il quadro normativo e giurisprudenziale vigente, con attenzione alle più recenti pronunce del Consiglio di Stato e dei TAR, e fornisce indicazioni operative per i cittadini e i Comuni che intendano contestare l’installazione di un’antenna nelle vicinanze di abitazioni, scuole o ospedali.
Il principio di diritto
Il principio fondamentale che governa la tutela dalla esposizione ai campi elettromagnetici nell’ordinamento italiano è il principio di precauzione, la cui applicazione in questo settore ha trovato un’elaborazione particolarmente ricca nella giurisprudenza amministrativa. Il principio di precauzione — codificato nell’art. 191, par. 2, del TFUE e nell’art. 301 del D.Lgs. 152/2006 — impone che, di fronte a un rischio per la salute umana o per l’ambiente che non sia scientificamente certo nella sua entità ma sia ragionevolmente ipotizzabile sulla base delle conoscenze disponibili, l’autorità pubblica adotti misure preventive proporzionate, senza attendere che il rischio si sia manifestato in tutta la sua gravità e la certezza scientifica sia stata definitivamente acquisita.
In materia di campi elettromagnetici da radiofrequenze, il principio si declina concretamente attraverso il sistema dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità previsti dalla L. 36/2001 e dal D.P.C.M. 8 luglio 2003: valori assai più restrittivi rispetto alle linee guida della Commissione Internazionale per la Protezione dalle Radiazioni Non Ionizzanti (ICNIRP) e della Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), adottati dal legislatore italiano proprio in applicazione del principio di precauzione, in considerazione dell’incertezza scientifica che ancora caratterizza la valutazione dei rischi a lungo termine dell’esposizione alle radiofrequenze.
La Corte Costituzionale, nel delineare il riparto di competenze tra Stato, Regioni e Comuni in questa materia, ha chiarito che il principio di precauzione giustifica la fissazione di limiti nazionali più restrittivi rispetto a quelli europei, ma non attribuisce ai Comuni il potere di derogare — in senso ancora più restrittivo — ai limiti fissati dallo Stato a livello normativo, potendo gli enti locali intervenire solo sul piano regolamentare dell’assetto del territorio, e non su quello tecnico-sanitario dei valori limite di esposizione.
Inquadramento sistematico e terminologico
La L. 36/2001: la legge quadro sulla protezione dai campi elettromagnetici
La L. 22 febbraio 2001, n. 36 (cd. Legge Biagi o Legge quadro sull’elettrosmog) costituisce il testo normativo fondamentale in materia di protezione della popolazione dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici. La legge: (i) individua le categorie di sorgenti di campi elettromagnetici soggette alla sua disciplina (impianti di produzione, trasmissione e distribuzione di energia elettrica; impianti per l’emissione di radiofrequenze; impianti per telefonia mobile; impianti per la diffusione radiotelevisiva); (ii) distribuisce le competenze tra Stato, Regioni e Comuni; (iii) introduce tre diversi livelli di protezione — limiti di esposizione, valori di attenzione e obiettivi di qualità — con funzioni e destinatari diversi; (iv) sancisce il principio di minimizzazione dell’esposizione: anche a prescindere dal rispetto dei limiti di legge, chiunque produce, distribuisce o utilizza apparecchi od impianti generatori di campi elettromagnetici deve adottare misure di cautela atte a ridurre l’esposizione nei confronti della popolazione agli stessi campi.
I tre livelli di protezione del D.P.C.M. 8 luglio 2003
Il D.P.C.M. 8 luglio 2003 (che costituisce il principale atto regolamentare attuativo della L. 36/2001 per le radiofrequenze nell’intervallo 100 kHz – 300 GHz) distingue tre livelli di protezione dalla esposizione ai campi elettromagnetici, con significative differenze sul piano funzionale e applicativo.
Limiti di esposizione: sono i valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non devono essere superati in alcun luogo e in alcun tempo, a protezione dall’insorgenza di effetti acuti da esposizione. Per la telefonia mobile (900 MHz – 2100 MHz), il limite di esposizione al campo elettrico è fissato in 20 V/m (a fronte dei 61 V/m previsti dalle linee guida ICNIRP). Si tratta di un limite assoluto, la cui violazione è sanzionata sia sul piano amministrativo sia su quello penale.
Valori di attenzione: sono valori di campo più restrittivi — fissati in 6 V/m per il campo elettrico nelle bande di frequenza della telefonia mobile — da rispettare nei luoghi in cui le persone possano essere esposte per più di quattro ore continuative (abitazioni, scuole, ospedali, uffici, parchi attrezzati). I valori di attenzione, pur non avendo il carattere assoluto dei limiti di esposizione, sono vincolanti per i gestori delle reti e la loro violazione comporta le medesime sanzioni previste per i limiti.
Obiettivi di qualità: sono valori di campo — anch’essi fissati in 6 V/m per le radiofrequenze rilevanti — da perseguire nella progettazione e nella localizzazione di nuovi impianti e sistemi fissi di trasmissione, nel quadro della pianificazione e del governo del territorio. A differenza dei limiti e dei valori di attenzione, gli obiettivi di qualità non sono immediatamente vincolanti come tali, ma costituiscono un parametro di riferimento nella valutazione delle autorizzazioni e nella pianificazione urbanistica.
Il nuovo Codice delle Comunicazioni Elettroniche: D.Lgs. 207/2021
Il D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 207, che ha recepito la Direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento europeo e del Consiglio (cd. Codice europeo delle Comunicazioni Elettroniche, EECC), ha profondamente riformato la disciplina procedurale dell’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, con l’obiettivo di accelerare il dispiegamento delle reti 5G e di ridurre gli ostacoli burocratici frapposti dagli enti locali. Le principali novità procedurali introdotte dal D.Lgs. 207/2021 sono: (i) la previsione di un titolo abilitativo unico — l’autorizzazione unica — per l’installazione degli impianti di comunicazione elettronica sugli immobili e sul territorio, rilasciata dal Comune a seguito di un procedimento semplificato di 45 giorni (ridotto a 30 giorni per gli impianti inferiori a determinate soglie dimensionali); (ii) il meccanismo del silenzio-assenso: decorso il termine per la conclusione del procedimento senza che il Comune abbia adottato un provvedimento espresso di diniego, l’autorizzazione si intende tacitamente rilasciata; (iii) la previsione di un regime semplificato di comunicazione (con termine di 30 giorni) per le modifiche non sostanziali degli impianti esistenti e per l’installazione di small cells e di antenne di ridotte dimensioni.
Il riparto di competenze: Stato, Regioni e Comuni
La disciplina dei campi elettromagnetici si colloca all’intersezione di diverse materie costituzionalmente ripartite tra Stato e Regioni: la tutela della salute (materia concorrente ex art. 117, comma 3, Cost.), la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (materia esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost.), il governo del territorio (materia concorrente ex art. 117, comma 3, Cost.) e la disciplina delle comunicazioni elettroniche (materia esclusiva dello Stato ex art. 117, comma 2, lett. r), Cost.). La Corte Costituzionale ha progressivamente chiarito — con le fondamentali sentenze nn. 307/2003, 103/2006, 86/2019 e 168/2021 — il perimetro delle competenze di ciascun livello di governo:
Stato: competenza esclusiva nella fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, e nella disciplina procedurale dell’autorizzazione degli impianti di comunicazione elettronica. Nessuna Regione o Comune può derogare ai limiti nazionali fissando limiti diversi (più restrittivi o più permissivi).
Regioni: competenza a disciplinare, nell’esercizio delle proprie competenze urbanistiche e di governo del territorio, l’individuazione di criteri localizzativi per le infrastrutture di comunicazione, purché tali criteri non si traducano nella fissazione di distanze minime generali da abitazioni, scuole od ospedali che si risolvano in una sostanziale impossibilità di installare gli impianti sul territorio regionale. Le leggi regionali che hanno fissato distanze minime generali (ad esempio, 200 metri da abitazioni) sono state sistematicamente dichiarate incostituzionali dalla Corte.
Comuni: competenza a disciplinare, nell’ambito degli strumenti urbanistici, la localizzazione degli impianti secondo criteri di pianificazione del territorio, purché non si pongano in contrasto con l’interesse statale al dispiegamento delle reti di comunicazione elettronica e non introducano limitazioni generalizzate incompatibili con questo interesse. Le ordinanze sindacali che vietino in modo assoluto l’installazione di antenne su specifiche aree o che impongano moratorie all’installazione sono illegittime.
Terminologia essenziale
Campo elettromagnetico (CEM): perturbazione dello spazio prodotta da cariche elettriche in movimento, caratterizzata da componenti elettriche e magnetiche variabili nel tempo. I CEM si distinguono in base alla frequenza: ELF (Extremely Low Frequency, 0-300 Hz, prodotti da linee elettriche e apparecchi domestici), radiofrequenze (100 kHz – 300 GHz, prodotte da antenne per telecomunicazioni, radar, forni a microonde) e radiazioni ionizzanti (raggi X, gamma, particelle alfa e beta).
Stazione Radio Base (SRB) o Stazione Base (BTS): l’impianto fisso di trasmissione/ricezione che costituisce il punto di accesso alla rete di telefonia mobile. Le SRB sono gli impianti la cui installazione genera il maggior numero di controversie giudiziarie in materia di CEM.
Small cell: impianto di radiotelecomunicazione di ridotte dimensioni (spesso non più grande di una scatola da scarpe) e potenza contenuta, impiegato per integrare la copertura nelle aree urbane dense. Le small cell 5G sono destinate a essere installate in numero molto elevato sugli arredi urbani (pali della luce, semafori, edifici), il che ha generato nuove forme di conflittualità con i residenti e con i Comuni.
Principio ALARA (As Low As Reasonably Achievable): principio di minimizzazione dell’esposizione che impone di ridurre i livelli di esposizione ai CEM al minimo ragionevolmente conseguibile, indipendentemente dal rispetto dei limiti di legge. È l’applicazione specifica del principio di precauzione in materia di CEM ed è espressamente richiamato dall’art. 4, comma 1, lett. a), L. 36/2001.
La fattispecie: il caso concreto
Il comitato di residenti contro l’antenna sotto casa
La fattispecie più frequente nella casistica giudiziaria in materia di CEM è quella del comitato di residenti — o del singolo proprietario — che si oppone all’installazione di una nuova antenna per telefonia mobile (2G, 3G, 4G/LTE, 5G) nelle immediate vicinanze della propria abitazione, di una scuola o di un ospedale. L’opposizione si articola tipicamente su più fronti: (i) ricorso al TAR per l’annullamento dell’autorizzazione rilasciata dal Comune all’operatore di telecomunicazioni; (ii) richiesta di adozione di un’ordinanza sindacale di divieto o di sospensione dell’installazione; (iii) azione civile inibitoria ex art. 844 c.c. (immissioni intollerabili) o ex art. 700 c.p.c. (tutela cautelare d’urgenza) per impedire o far rimuovere l’impianto già installato.
Il Comune che adotta una moratoria o un divieto generalizzato
Una seconda fattispecie ricorrente è quella del Comune che — a fronte delle pressioni dei residenti e della diffusa preoccupazione pubblica per i possibili effetti del 5G sulla salute — adotta un’ordinanza sindacale di moratoria all’installazione di nuove antenne 5G, o inserisce nel proprio regolamento urbanistico divieti di installazione in determinate zone del territorio (centri storici, zone residenziali, aree sensibili). Queste ordinanze e questi regolamenti sono quasi sistematicamente impugnati dagli operatori di telecomunicazioni e dai Ministeri competenti, e quasi altrettanto sistematicamente annullati dalla giurisprudenza amministrativa.
L’antenna già installata: il ricorso in sede civile
Una terza fattispecie riguarda il caso in cui l’antenna sia già stata installata e sia operativa, ed i residenti abbiano già subito — o temano di subire — danni alla salute o alla qualità della vita (disturbi del sonno, cefalee, perdita di concentrazione) che attribuiscono all’esposizione ai campi elettromagnetici. In questo caso, lo strumento di tutela è prevalentemente civile: l’azione inibitoria ex art. 844 c.c. per fare accertare che l’emissione costituisce immissione intollerabile e ottenere la rimozione o la modifica dell’impianto; l’azione risarcitoria per il danno alla salute e il danno da deprezzamento immobiliare; l’azione cautelare ex art. 700 c.p.c. per la sospensione d’urgenza delle emissioni in pendenza del giudizio di merito.
Orientamenti giurisprudenziali
La Corte Costituzionale: il riparto di competenze in materia di CEM
La Corte Costituzionale ha emesso, nel corso degli anni, numerose pronunce di grandissimo rilievo sistematico in materia di campi elettromagnetici, che hanno progressivamente definito i confini delle competenze dei diversi livelli di governo.
Con la sentenza n. 307 del 7 ottobre 2003, la Corte ha esaminato la legittimità costituzionale della L. 36/2001, affermando che la fissazione dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s), Cost. (tutela dell’ambiente), mentre la disciplina delle modalità autorizzative e della localizzazione degli impianti appartiene alla materia concorrente del “governo del territorio”, in cui le Regioni possono legiferare nel rispetto dei principi fondamentali fissati dalla legge statale. La Corte ha dichiarato incostituzionale la disposizione di una legge regionale che aveva fissato limiti di esposizione diversi da quelli nazionali, affermando che la determinazione dei valori limite in questa materia non può essere frammentata su base regionale.
Con la sentenza n. 103 del 7 aprile 2006, la Corte ha chiarito che i Comuni non possono fissare, attraverso i propri regolamenti, limiti di esposizione ai CEM diversi da quelli nazionali, né possono introdurre divieti generalizzati di installazione di antenne su tutto il territorio comunale o su ampie porzioni di esso, giacché tali misure si risolvono in una limitazione dell’interesse nazionale allo sviluppo delle reti di telecomunicazione che esula dalle competenze dell’ente locale.
Con la sentenza n. 168 del 23 luglio 2021 — emessa in pieno dispiegamento delle reti 5G — la Corte ha ribadito e rafforzato questi principi nel contesto specifico della quinta generazione di telefonia mobile, dichiarando l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che attribuiva ai Comuni il potere di vietare l’installazione di impianti 5G nelle zone classificate come “sensibili” dal punto di vista sanitario o ambientale, sul presupposto che tale potere si risolvesse in una violazione della competenza esclusiva statale in materia di comunicazioni elettroniche e in un ostacolo ingiustificato al dispiegamento delle infrastrutture di rete.
Il Consiglio di Stato: il principio di precauzione come limite alle autorizzazioni
Nell’ambito del ricchissimo contenzioso in materia di autorizzazioni per l’installazione di impianti di telecomunicazione, il Consiglio di Stato ha elaborato una serie di principi di riferimento che delimitano sia i poteri degli operatori sia quelli delle amministrazioni procedenti.
Con la sentenza della Sez. VI, n. 5261 del 2015, il Consiglio di Stato ha precisato i termini dell’applicazione del principio di precauzione nel settore dei CEM, affermando che il principio di precauzione: (i) legittima la fissazione, da parte del legislatore statale, di limiti di esposizione più restrittivi rispetto alle linee guida ICNIRP, in ragione dell’incertezza scientifica sui rischi a lungo termine; (ii) non attribuisce, invece, alle autorità locali il potere di derogare ai limiti nazionali o di aggiungere ulteriori prescrizioni tecniche non previste dalla normativa statale, potendo queste ultime operare solo sul piano della localizzazione e del governo del territorio; (iii) impone all’Amministrazione procedente di verificare, in sede di rilascio dell’autorizzazione, che le emissioni previste dal progetto rispettino i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità del D.P.C.M. 8 luglio 2003, non essendo sufficiente la sola verifica del rispetto dei limiti di esposizione.
Con la sentenza della Sez. VI, n. 4027 del 2019, il Consiglio di Stato ha confermato l’annullamento dell’autorizzazione rilasciata da un Comune per l’installazione di una nuova SRB in un’area scolastica, sul presupposto che il Comune avesse omesso di verificare se il progetto rispettasse gli obiettivi di qualità del D.P.C.M. 8 luglio 2003 — fissati in 6 V/m — con riferimento ai locali adibiti ad aula scolastica, che costituiscono luoghi di permanenza prolungata ai fini della normativa. La Corte ha precisato che l’Amministrazione procedente è tenuta a richiedere, nella fase istruttoria del procedimento autorizzativo, la presentazione di una previsione di campo (uno studio tecnico che calcoli i livelli di campo elettromagnetico attesi nelle aree circostanti l’impianto), e che l’assenza di tale studio nella documentazione presentata dall’operatore costituisce un vizio istruttorio che inficia la legittimità dell’autorizzazione.
Con la sentenza della Sez. III, n. 1948 del 2021, il Consiglio di Stato ha annullato un’ordinanza del Sindaco di un Comune che aveva imposto una moratoria di sei mesi all’installazione di nuovi impianti 5G sul territorio comunale, affermando che: (i) il potere sindacale di adottare ordinanze contingibili e urgenti ex art. 54 D.Lgs. 267/2000 non è esercitabile in via generale e preventiva in assenza di un pericolo concreto e attuale per la salute pubblica, non essendo sufficiente il mero timore generico di rischi non scientificamente accertati; (ii) la competenza a valutare i rischi per la salute derivanti dall’esposizione ai CEM appartiene alle autorità scientifiche nazionali (ISPRA, ISS) e non al Sindaco; (iii) l’adozione di ordinanze di moratoria generalizzata si pone in contrasto con l’interesse nazionale allo sviluppo delle reti di comunicazione elettronica, espressamente tutelato dalla normativa statale e dall’ordinamento UE.
Il TAR: i motivi di annullamento più frequenti nelle controversie sulle antenne
I Tribunali Amministrativi Regionali hanno accolto numerosi ricorsi avverso autorizzazioni per l’installazione di antenne per telecomunicazioni, identificando alcune tipologie ricorrenti di vizi di legittimità.
Vizio istruttorio per assenza della previsione di campo. Come chiarito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 4027/2019, l’assenza nella documentazione presentata dall’operatore di uno studio tecnico che calcoli i livelli di campo elettromagnetico attesi nelle aree circostanti l’impianto — e che dimostri il rispetto degli obiettivi di qualità di 6 V/m nei luoghi di permanenza prolungata — costituisce un vizio istruttorio che inficia la legittimità dell’autorizzazione. Il TAR Lazio, Sez. III-ter, con la sentenza n. 3784 del 2020, ha annullato un’autorizzazione rilasciata senza previsione di campo, affermando che l’Amministrazione ha l’obbligo di acquisire questo documento prima di concludere il procedimento, non potendo limitarsi a prendere atto delle dichiarazioni dell’operatore circa il rispetto dei limiti di legge.
Vizio di competenza per l’adozione di prescrizioni tecniche. Il TAR Veneto, Sez. III, con la sentenza n. 1091 del 2021, ha annullato una delibera comunale che imponeva all’operatore di installare sistemi di schermatura delle emissioni tali da ridurre il campo elettromagnetico al di sotto dei 3 V/m nelle aree residenziali circostanti l’impianto, affermando che il Comune non ha la competenza a fissare — nemmeno attraverso prescrizioni specifiche all’interno dell’autorizzazione — limiti tecnici diversi da quelli nazionali, risultando in tal modo violata la competenza esclusiva dello Stato in materia di fissazione dei valori limite.
Difetto di motivazione nella localizzazione dell’impianto. Numerosi TAR hanno annullato autorizzazioni rilasciate senza un’adeguata valutazione delle alternative localizzative disponibili, in particolare nei casi in cui l’impianto fosse collocato in prossimità di scuole o ospedali. Il TAR Campania, Sez. VII, con la sentenza n. 5670 del 2019, ha precisato che, pur non essendo imposta dalla normativa la preventiva verifica di tutte le possibili alternative localizzative, l’Amministrazione è tenuta a motivare adeguatamente la scelta del sito, dando conto in particolare delle ragioni per cui la localizzazione proposta dall’operatore è stata preferita a soluzioni che avrebbero comportato una minore esposizione delle aree abitate.
La giurisprudenza civile: art. 844 c.c. e immissioni elettromagnetiche
Sul piano della responsabilità civile, la questione più rilevante è quella della qualificazione dell’esposizione ai CEM come “immissione” ai sensi dell’art. 844 c.c., con le conseguenti possibilità di azione inibitoria e risarcitoria. La Corte di Cassazione, Sez. II civile, con la sentenza n. 11427 del 2020, ha confermato che le emissioni di onde elettromagnetiche da impianti di telecomunicazione possono costituire “immissioni” rilevanti ai sensi dell’art. 844 c.c., qualora superino la soglia di normale tollerabilità, da valutarsi tenendo conto — tra gli altri fattori — del rispetto dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità fissati dal D.P.C.M. 8 luglio 2003. La Corte ha precisato, tuttavia, che il solo rispetto dei limiti di legge non è di per sé sufficiente a escludere l’illiceità civile dell’immissione, qualora questa risulti — nel caso concreto — superiore alla soglia di normale tollerabilità per le particolari condizioni del luogo e per le circostanze specifiche del caso (ad esempio, presenza di un impianto particolarmente potente in prossimità di un edificio residenziale densamente abitato).
Consigli operativi
Il cittadino che si oppone all’installazione di una nuova antenna nelle vicinanze della propria abitazione, o che già subisca l’esposizione a un impianto installato e voglia contestarne la legittimità, dispone di un ventaglio di strumenti da attivare in modo coordinato e tempestivo.
Verificare immediatamente la legittimità del titolo autorizzativo
Il primo passo è verificare l’esistenza e la legittimità del titolo autorizzativo che consente l’installazione dell’antenna. L’autorizzazione — che dal D.Lgs. 207/2021 deve essere rilasciata entro 45 giorni dalla presentazione della domanda, con meccanismo di silenzio-assenso — deve contenere: (i) la descrizione tecnica dell’impianto; (ii) le prescrizioni tecniche relative al rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità; (iii) la previsione di campo che documenti il rispetto degli obiettivi di qualità di 6 V/m nelle aree di permanenza prolungata. L’accesso agli atti del procedimento autorizzativo può essere esercitato ai sensi degli artt. 22 ss. L. 241/1990 nei confronti del Comune competente.
Proporre ricorso al TAR entro 60 giorni
Il ricorso al TAR per l’annullamento dell’autorizzazione deve essere proposto entro 60 giorni dalla piena conoscenza del provvedimento impugnato (art. 29 c.p.a.): termine perentorio che decorre, di regola, dalla pubblicazione dell’autorizzazione all’albo pretorio del Comune o — in presenza di atti lesivi concernenti edifici — dalla data di affissione dei cartelli di cantiere. È fondamentale richiedere contestualmente, con separata istanza cautelare, la sospensione dell’efficacia dell’autorizzazione e la sospensione dei lavori di installazione nelle more del giudizio di merito, invocando il fumus boni iuris (vizi di legittimità dell’autorizzazione) e il periculum in mora (irreversibilità del danno derivante dall’installazione dell’impianto). I motivi di ricorso più frequentemente accolti dalla giurisprudenza sono: l’assenza della previsione di campo nella documentazione istruttoria; il difetto di motivazione sulla scelta localizzativa; la violazione degli obiettivi di qualità di 6 V/m nelle aree sensibili; il mancato rispetto del regolamento comunale di localizzazione degli impianti.
Richiedere al Comune l’adozione di misure di tutela
Il Comune può essere sollecitato ad adottare misure di tutela compatibili con i propri poteri, tra le quali: (i) la redazione o l’aggiornamento del Piano di Localizzazione delle Stazioni Radio Base (piano di settore che, nell’ambito degli strumenti urbanistici, individua le aree idonee e quelle non idonee all’installazione degli impianti in base a criteri urbanistici e ambientali, senza fissare limiti tecnici diversi da quelli nazionali); (ii) l’adozione di criteri localizzativi che privilegino siti distanti dalle abitazioni e dalle strutture sensibili, nel rispetto della normativa statale; (iii) la richiesta formale all’ARPA di un monitoraggio dei livelli di campo elettromagnetico nelle aree intorno all’impianto, sia prima sia dopo l’installazione.
Agire in sede civile per le immissioni intollerabili
Ove l’impianto sia già installato e operativo, e i livelli di campo rilevati dall’ARPA risultino superiori agli obiettivi di qualità di 6 V/m nei luoghi di permanenza prolungata, è possibile proporre azione civile ai sensi dell’art. 844 c.c. per far dichiarare l’intollerabilità dell’immissione e ottenere la riduzione delle emissioni o la modifica dell’impianto. In via cautelare d’urgenza ex art. 700 c.p.c., è possibile richiedere la sospensione dell’emissione o la riduzione della potenza dell’antenna sino ai valori consentiti, dimostrando il pericolo di un danno grave e irreparabile per la salute derivante dall’esposizione continuata a livelli di campo superiori a quelli di legge.
Sollecitare i controlli dell’ARPA
L’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (ARPA) ha il compito di verificare, anche su segnalazione dei cittadini, che i livelli di campo elettromagnetico prodotti dagli impianti di telecomunicazione rispettino i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità previsti dalla normativa. La segnalazione all’ARPA — corredata da misurazioni strumentali eseguite da tecnici abilitati — può determinare: (i) l’avvio di un procedimento di accertamento e di eventuale diffida nei confronti del gestore che non rispetti i valori di legge; (ii) la segnalazione al Comune competente per l’adozione di provvedimenti sanzionatori o inibitori; (iii) l’applicazione delle sanzioni amministrative e penali previste dagli artt. 15 e ss. della L. 36/2001 per la violazione dei limiti di esposizione e dei valori di attenzione.
Considerazioni conclusive
Il contenzioso in materia di campi elettromagnetici da radiofrequenze si trova in una fase di grande dinamismo, sospinto da tre forze convergenti: il dispiegamento accelerato delle reti 5G, che moltiplica il numero degli impianti e accresce la sensibilità dell’opinione pubblica; l’evoluzione della ricerca scientifica sui rischi a lungo termine dell’esposizione alle radiofrequenze, che alimenta l’incertezza e giustifica — secondo molti — il mantenimento del principio di precauzione; le pressioni del mercato e dell’ordinamento europeo per la riduzione degli ostacoli al completamento del mercato unico digitale, che spingono verso la semplificazione delle procedure e la riduzione dei poteri dei Comuni.
In questo scenario, il quadro giurisprudenziale — pur caratterizzato da un’evoluzione non sempre lineare — offre al cittadino strumenti di tutela concreti: il controllo di legittimità dell’autorizzazione, la verifica del rispetto degli obiettivi di qualità nelle aree sensibili, l’azione civile per le immissioni intollerabili, la richiesta di monitoraggio all’ARPA. Strumenti che, per essere efficaci, devono essere attivati con tempestività — rispettando i termini perentori previsti dal codice del processo amministrativo — e con il supporto di una consulenza tecnica e legale qualificata, capace di tradurre in termini giuridicamente rilevanti le preoccupazioni, spesso fondate, dei cittadini esposti all’esposizione ai campi elettromagnetici nella propria abitazione.
