Il dispiegamento delle reti 5G ha riaperto, con rinnovata intensità, il conflitto tra l’interesse nazionale allo sviluppo delle infrastrutture di comunicazione elettronica e le istanze di tutela della salute e del territorio che i Comuni esprimono — spesso sotto la pressione dei propri cittadini — attraverso ordinanze di moratoria, delibere di divieto e regolamenti anti-antenna. La risposta della giurisprudenza, dalla Corte Costituzionale (sentt. nn. 307/2003, 103/2006, 168/2021, 30/2022) al Consiglio di Stato (sentt. nn. 5289/2020, 1948/2021) ai TAR di tutta Italia, è stata pressoché univoca: le ordinanze sindacali di moratoria generalizzata e i divieti di installazione nelle zone “sensibili” sono illegittimi, perché invadono la competenza esclusiva dello Stato in materia di comunicazioni elettroniche e di fissazione dei valori limite di esposizione ai campi elettromagnetici. I Comuni non sono tuttavia privi di ogni strumento: il Piano di Localizzazione delle Stazioni Radio Base, i criteri urbanistici di siting e la partecipazione alla conferenza di servizi per il rilascio delle autorizzazioni consentono all’ente locale di incidere — in modo legittimo — sulla localizzazione degli impianti nel proprio territorio. Il presente contributo traccia la mappa degli strumenti disponibili e di quelli preclusi, e fornisce indicazioni operative tanto al cittadino che voglia contestare un’antenna quanto all’amministratore comunale che intenda tutelare il proprio territorio senza incorrere in declaratorie di illegittimità.
Il principio fondamentale che governa la ripartizione di competenze tra Stato, Regioni e Comuni in materia di campi elettromagnetici da radiofrequenze è il principio di riserva statale nella fissazione dei valori limite di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità. Tale principio — elaborato dalla Corte Costituzionale a partire dalla sentenza n. 307 del 7 ottobre 2003 e confermato in modo lineare sino alla sentenza n. 168 del 23 luglio 2021 e alla sentenza n. 30 del 10 febbraio 2022 — implica che nessun ente territoriale, sub-statale, possa né derogare verso il basso (introducendo limiti più severi) né derogare verso l’alto (introducendo limiti più permissivi) rispetto ai valori fissati dalla legislazione statale.
Il quadro del riparto di competenze in materia di campi elettromagnetici, consolidato dalla Corte Costituzionale nel corso di oltre vent’anni di giurisprudenza, si articola come segue.
🗺️
Competenze in materia di CEM e 5G: cosa può e non può fare ciascun livello di governo
| Soggetto |
✔ Può fare |
✘ Non può fare |
| STATO — art. 117, c.2, lett. r) e s) Cost. |
| Stato |
Fissare limiti di esposizione, valori di attenzione e obiettivi di qualità (D.P.C.M. 8/7/2003) · Disciplinare i procedimenti autorizzativi con silenzio-assenso (D.Lgs. 207/2021) · Assimilare le SRB a opere di urbanizzazione primaria |
Competenza esclusiva: nessuna restrizione specifica |
| REGIONI — art. 117, c.3 Cost. (materia concorrente) |
| Regioni |
Disciplinare criteri localizzativi degli impianti nel governo del territorio · Integrare le procedure statali con adempimenti regionali |
✘ Fissare limiti tecnici diversi da quelli nazionali (Corte Cost. 307/2003) · ✘ Imporre distanze minime generalizzate (Corte Cost. 103/2006) · ✘ Vietare il 5G nelle zone sensibili (Corte Cost. 168/2021) |
| COMUNI — competenza regolamentare e pianificatoria |
| Comuni |
✔ Adottare il Piano di Localizzazione SRB con criteri urbanistici · ✔ Partecipare alla conferenza di servizi · ✔ Richiedere all’ARPA monitoraggi periodici · ⚠ Ordinanze contingibili: solo con pericolo concreto e attuale |
✘ Moratorie generalizzate (Cons. Stato n. 1948/2021) · ✘ Divieti nelle zone sensibili (Cons. Stato n. 5289/2020) · ✘ Limiti tecnici di campo aggiuntivi (art. 44 c.3 D.Lgs. 207/2021) · ✘ Distanze minime generalizzate |
Le infrastrutture di comunicazione elettronica come opere di urbanizzazione primaria
Una delle innovazioni più rilevanti del D.Lgs. 207/2021 — già presente nel previgente D.Lgs. 259/2003 ma ora rafforzata — è la qualificazione delle infrastrutture di rete di comunicazione elettronica pubblica come opere di urbanizzazione primaria ai sensi dell’art. 44 D.Lgs. 207/2021. Questa qualificazione ha conseguenze pratiche di rilievo: le antenne e le stazioni radio base sono equiparate, quanto alla disciplina applicabile, alle reti stradali, alle reti idriche, alle fognature e all’illuminazione pubblica. Ne derivano: la possibilità di installazione in tutte le zone del piano regolatore, incluse le zone a verde pubblico, agricole e di rispetto, salvo i soli vincoli assoluti (beni culturali, aree protette); la sottrazione alla disciplina dei limiti di altezza e di distanza dal confine propri delle costruzioni edilizie; la priorità nel procedimento di variante urbanistica. Naturalmente, questa equiparazione non esonera il gestore dall’obbligo di rispettare i limiti di esposizione e gli obiettivi di qualità fissati dal D.P.C.M. 8 luglio 2003.
Terminologia essenziale
- Piano di Localizzazione delle Stazioni Radio Base (PLSRB): strumento urbanistico di settore, adottato dal Comune con delibera consiliare, che individua — in base a criteri urbanistici, ambientali e paesaggistici — le aree idonee e quelle non idonee all’installazione di nuove SRB, e definisce criteri localizzativi preferenziali per le nuove installazioni. È lo strumento legittimo per eccellenza attraverso cui il Comune può esercitare il proprio ruolo nella pianificazione delle infrastrutture di telecomunicazione.
- Silenzio-assenso: nel procedimento autorizzativo per le infrastrutture di comunicazione elettronica, il decorso del termine di 45 giorni senza l’adozione di un espresso diniego motivato equivale a rilascio dell’autorizzazione. Il gestore può quindi procedere all’installazione anche in assenza di un provvedimento favorevole esplicito.
- Small cell: impianto di radiotelecomunicazione di ridotte dimensioni (spesso paragonabile a una scatola da scarpe), a bassa potenza, impiegato per densificare la copertura nelle aree urbane nell’ambito delle reti 5G. Per le small cell è previsto un regime autorizzativo ulteriormente semplificato rispetto alle SRB tradizionali.
- Ordinanza contingibile e urgente: provvedimento amministrativo del Sindaco (ex art. 54 D.Lgs. 267/2000) adottabile in presenza di grave pericolo per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, che richiede urgente intervento non altrimenti fronteggiabile. Richiede necessariamente la presenza di un pericolo concreto, specifico e attuale: non può essere utilizzata come strumento di politica ambientale preventiva.
La fattispecie: il caso concreto
Il Sindaco che emette la moratoria anti-5G
La fattispecie divenuta paradigmatica nel contenzioso sulla telefonia mobile 5G è quella del Sindaco che — sotto la pressione dei residenti preoccupati per gli eventuali effetti delle radiofrequenze 5G sulla salute — adotta un’ordinanza con cui impone agli operatori di telecomunicazioni una moratoria all’installazione di nuovi impianti 5G sul territorio comunale, in attesa di ulteriori chiarimenti scientifici o di nuovi studi epidemiologici. Tra il 2019 e il 2022, decine di Comuni italiani hanno adottato ordinanze di questo tipo, sistematicamente impugnate dagli operatori (Telecom Italia, Vodafone, Wind Tre, Iliad) e dal Ministero competente, e sistematicamente annullate dai TAR.
Il regolamento comunale con divieti nelle “zone sensibili”
Una seconda fattispecie frequente è quella del Comune che inserisce nel proprio regolamento per le infrastrutture di telecomunicazione — spesso adottato nella forma di regolamento edilizio o di piano delle regole nell’ambito del PGT — un divieto di installazione di antenne nelle cd. “zone sensibili”: centri storici, aree residenziali, zone prossime a scuole, ospedali, parchi. Il divieto è formulato in termini generali e astratti, senza riferimento a situazioni specifiche di pericolo, e produce l’effetto pratico di rendere impossibile o molto difficile l’installazione di nuovi impianti nel territorio del Comune. Anche queste disposizioni vengono sistematicamente annullate dalla giurisprudenza amministrativa.
Il regolamento che impone distanze minime
Una terza fattispecie — anch’essa ricorrente — è quella del regolamento comunale che impone distanze minime generalizzate (ad esempio 100 o 200 metri) tra i nuovi impianti di telecomunicazione e le abitazioni, le scuole o i luoghi di cura. Anche in questo caso, la giurisprudenza — a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 103/2006 — ha ritenuto tali disposizioni illegittime, in quanto si traducono in un ostacolo generalizzato all’installazione che non trova fondamento nelle competenze attribuite all’ente locale dalla normativa statale.
Orientamenti giurisprudenziali
La Corte Costituzionale: un ventennio di giurisprudenza consolidata
La Corte Costituzionale ha emesso, nel corso di oltre vent’anni, una serie di pronunce che hanno progressivamente definito — in modo assai puntuale — i confini del potere normativo degli enti locali in materia di campi elettromagnetici.
Con la sentenza n. 307 del 7 ottobre 2003, la Corte ha fissato i principi fondamentali del riparto di competenze: la fissazione dei limiti tecnico-sanitari appartiene alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente; le Regioni possono intervenire nelle modalità e nelle procedure di localizzazione degli impianti nell’ambito del governo del territorio, ma non nella definizione dei valori limite; i Comuni esercitano funzioni urbanistiche di localizzazione senza poter incidere sui limiti tecnici. La Corte ha dichiarato incostituzionale una legge regionale che aveva fissato, per gli impianti di telecomunicazione, distanze minime dagli edifici abitativi in misura tale da rendere di fatto impossibile l’installazione degli impianti nel territorio regionale.
Con la sentenza n. 103 del 7 aprile 2006, la Corte ha precisato che anche le leggi regionali che vietino l’installazione di impianti in determinate aree — quali le zone residenziali, le zone agricole, i centri storici — violano la competenza esclusiva statale in materia di comunicazioni elettroniche e di tutela dell’ambiente, qualora il divieto si traduca in una limitazione generalizzata e non giustificata da specifiche esigenze ambientali o paesaggistiche del sito.
Con la sentenza n. 168 del 23 luglio 2021 — emessa nel pieno del dibattito pubblico sul 5G — la Corte è intervenuta a dichiarare l’incostituzionalità di una disposizione della legge regionale toscana che attribuiva ai Comuni il potere di vietare l’installazione di impianti 5G nelle zone classificate come “particolarmente sensibili” dal punto di vista sanitario o ambientale. La Corte ha ribadito che la determinazione delle aree in cui è consentita o vietata l’installazione di impianti di telecomunicazione non può essere rimessa all’autonomia dei Comuni nemmeno quando tale rimessione avvenga per il tramite di una legge regionale, e che il rilascio delle autorizzazioni è disciplinato dalla normativa statale in modo uniforme su tutto il territorio nazionale.
Con la sentenza n. 30 del 10 febbraio 2022, la Corte ha ulteriormente consolidato questo orientamento, dichiarando l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che rendeva applicabili agli impianti di telecomunicazione le norme edilizie ordinarie in materia di distanze dal confine e dalle strade, producendo l’effetto pratico di rendere impossibile l’installazione degli impianti in molte aree del territorio regionale.
Il Consiglio di Stato: ordinanze di moratoria sistematicamente annullate
Il Consiglio di Stato ha consolidato, con una serie di pronunce convergenti, l’orientamento favorevole all’annullamento delle ordinanze sindacali di moratoria all’installazione di impianti 5G.
Con la sentenza della Sez. VI, n. 5289 del 4 settembre 2020, il Consiglio di Stato ha annullato un regolamento comunale che imponeva la distanza minima di 200 metri tra i nuovi impianti di telecomunicazione e le abitazioni, le scuole e i luoghi di cura, affermando che: (i) il Comune non ha la competenza a fissare distanze minime generalizzate che si traducano in un divieto di fatto di installazione; (ii) il regolamento comunale può contenere criteri localizzativi di carattere urbanistico, ma non può introdurre limiti tecnici o sanitari aggiuntivi rispetto a quelli statali; (iii) la distinzione tra “criteri urbanistici” e “limiti tecnico-sanitari” non è meramente formale: un criterio urbanistico diventa illegittimamente un limite tecnico-sanitario quando la sua applicazione sistematica abbia l’effetto pratico di rendere impossibile o irragionevolmente difficile l’installazione degli impianti.
Con la già citata sentenza della Sez. III, n. 1948 del 22 marzo 2021, il Consiglio di Stato ha annullato un’ordinanza sindacale con cui il Sindaco di un Comune aveva imposto una moratoria di sei mesi all’installazione di nuovi impianti 5G sul territorio comunale, affermando che: (i) il potere di ordinanza contingibile e urgente ex art. 54 D.Lgs. 267/2000 non è esercitabile in via preventiva e generalizzata in assenza di un pericolo concreto, specifico e attuale per la salute pubblica; (ii) il mero timore generico di rischi non scientificamente accertati non costituisce un “grave pericolo” ai sensi dell’art. 54 TUEL; (iii) la valutazione dei rischi per la salute derivanti dall’esposizione ai campi elettromagnetici appartiene alle autorità scientifiche nazionali (ISPRA, ISS) e non è rimessa alla discrezionalità del Sindaco; (iv) l’adozione di ordinanze di moratoria generalizzata si pone in contrasto con l’interesse nazionale allo sviluppo delle reti di comunicazione elettronica, espressamente tutelato dalla normativa statale e dal diritto dell’Unione europea.
I TAR: le tipologie di provvedimenti comunali sistematicamente annullati
I Tribunali Amministrativi Regionali hanno annullato, nel corso degli ultimi anni, decine di ordinanze e regolamenti comunali in materia di telecomunicazioni. Le tipologie più frequenti di provvedimenti annullati sono:
- Ordinanze sindacali di moratoria generalizzata all’installazione di nuovi impianti 5G, adottate in assenza di un pericolo concreto e specifico (TAR Lombardia, Sez. III, sentenza n. 2128 del 2021; TAR Campania, Sez. VII, sentenza n. 4291 del 2021; TAR Veneto, Sez. I, sentenza n. 756 del 2021).
- Delibere consiliari che vietino l’installazione di antenne nelle zone residenziali o in prossimità di scuole e ospedali, adottate in forma di norma di piano regolatore generale o di regolamento edilizio (TAR Toscana, Sez. I, sentenza n. 512 del 2022; TAR Piemonte, Sez. II, sentenza n. 231 del 2022).
- Provvedimenti di diniego espresso di autorizzazione all’installazione di nuovi impianti 5G, fondati sull’applicazione di disposizioni regolamentari comunali ritenute illegittime dalla giurisprudenza (TAR Puglia, Sez. III, sentenza n. 1021 del 2022).
La CGUE e il diritto dell’Unione: l’interesse al dispiegamento delle reti
La Corte di Giustizia dell’Unione europea ha affrontato la questione del rapporto tra le limitazioni nazionali o locali all’installazione di infrastrutture di telecomunicazione e il diritto dell’Unione in materia di mercato interno delle comunicazioni elettroniche. Con la sentenza del 13 giugno 2019 nella causa C-193/18, Google LLC c. Bundesrepublik Deutschland, e più specificamente con la sentenza del 22 gennaio 2015 nella causa C-359/13, Martens, la Corte ha affermato il principio secondo cui le normative nazionali che ostacolino il dispiegamento delle reti di comunicazione elettronica devono rispettare i principi di proporzionalità e di non discriminazione, e non possono avere l’effetto pratico di impedire o rendere eccessivamente difficoltoso l’accesso al mercato dei servizi di comunicazione elettronica. Il dispiegamento delle reti 5G è qualificato dalla Direttiva (UE) 2018/1972 come obiettivo di politica pubblica di primaria importanza a livello europeo, con la conseguenza che le misure nazionali che lo ostacolino senza adeguata giustificazione si pongono in contrasto con il diritto dell’Unione.
Consigli operativi
La mappa delle competenze definita dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa offre indicazioni concrete sia al cittadino che voglia contestare un’antenna, sia all’amministratore comunale che intenda tutelare il proprio territorio in modo legittimo ed efficace.
Per il cittadino — 1 · Verificare se il Comune ha il Piano di Localizzazione delle SRB
Il Piano di Localizzazione delle Stazioni Radio Base è lo strumento urbanistico che — se adottato correttamente — permette al Comune di orientare in modo legittimo la localizzazione degli impianti verso le aree meno impattanti. Verificare se il proprio Comune ne è dotato e se le previsioni del piano siano state rispettate nella procedura di autorizzazione dell’antenna contestata: la violazione del PLSRB da parte dell’operatore o del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione è un motivo di ricorso fondato e frequentemente accolto dalla giurisprudenza.
Per il cittadino — 2 · Proporre ricorso al TAR entro 60 giorni
Il ricorso al TAR contro l’autorizzazione all’installazione dell’antenna deve essere proposto entro 60 giorni dalla piena conoscenza del provvedimento impugnato (art. 29 c.p.a.). I motivi di ricorso più frequentemente accolti dalla giurisprudenza in questo settore sono: la violazione del Piano di Localizzazione delle SRB; l’assenza della previsione di campo che documenti il rispetto degli obiettivi di qualità di 6 V/m nelle aree di permanenza prolungata; il difetto di motivazione sulla scelta localizzativa; la violazione delle procedure di partecipazione previste dalla normativa. Richiedere contestualmente la sospensione cautelare dell’autorizzazione e dei lavori di installazione, dimostrando il fumus boni iuris e il periculum in mora.
Per il cittadino — 3 · Richiedere il monitoraggio dell’ARPA
Dopo l’installazione dell’impianto, richiedere formalmente all’ARPA regionale l’esecuzione di misurazioni dei livelli di campo elettromagnetico nelle aree circostanti, sia in via preventiva sia dopo la messa in esercizio dell’antenna. I risultati delle misurazioni ufficiali dell’ARPA — che verificano il rispetto dei valori di attenzione di 6 V/m nelle aree di permanenza prolungata — costituiscono la base probatoria più solida per qualsiasi successiva azione giudiziaria. In caso di superamento dei valori, l’ARPA ha il potere di intimare al gestore la riduzione della potenza o la modifica dell’orientamento dell’antenna, e il Comune ha il potere di revocare l’autorizzazione.
Per l’amministratore comunale — 4 · Adottare il Piano di Localizzazione delle SRB
Il Piano di Localizzazione delle Stazioni Radio Base è lo strumento più efficace — e legittimamente disponibile — per il Comune che voglia governare la presenza delle antenne sul proprio territorio. Il PLSRB può individuare: aree preferenziali per l’installazione degli impianti (zone industriali, artigianali, aree periferiche poco abitate); aree non preferenziali, nelle quali l’installazione è scoraggiata ma non vietata; criteri di mitigazione dell’impatto visivo e ambientale. Il Piano non può però vietare in modo assoluto l’installazione nelle zone non preferenziali, pena l’illegittimità per contrasto con la normativa statale: può solo stabilire criteri di priorità e di preferenza localizzativa.
Per l’amministratore comunale — 5 · Partecipare attivamente alla conferenza di servizi
Il Comune è parte necessaria della conferenza di servizi che si svolge nell’ambito del procedimento autorizzativo per le infrastrutture di comunicazione elettronica ai sensi dell’art. 45 D.Lgs. 207/2021. La partecipazione attiva alla conferenza — con la presentazione di osservazioni tecniche motivate, con la richiesta di integrazioni documentali (previsione di campo, studio di impatto visivo) e con la formulazione di prescrizioni localizzative fondate sul PLSRB — è lo strumento più efficace per incidere in modo legittimo sul contenuto dell’autorizzazione, ottenendo eventualmente la modifica del sito proposto dall’operatore o l’imposizione di misure di mitigazione dell’impatto. Il mancato rilascio del parere comunale entro i termini previsti dall’art. 45 determina la formazione del silenzio-assenso, privando il Comune di ogni voce in capitolo: la partecipazione tempestiva è quindi non solo un diritto ma un’opportunità che non va sprecata.
Considerazioni conclusive
La giurisprudenza costituzionale e amministrativa degli ultimi vent’anni ha tracciato, in modo ormai chiaro e consolidato, la mappa delle competenze in materia di campi elettromagnetici e di installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica: lo Stato è il titolare esclusivo della determinazione dei valori limite tecnico-sanitari; le Regioni e i Comuni possono intervenire nella localizzazione degli impianti, ma non nella determinazione dei valori tecnici; le ordinanze di moratoria generalizzata e i divieti di installazione nelle zone sensibili sono strumenti illegittimi, sistematicamente annullati dalla giurisprudenza.
Questo non significa che il Comune sia privo di ogni potere: il Piano di Localizzazione delle SRB, i criteri urbanistici di siting e la partecipazione attiva alla conferenza di servizi sono strumenti reali, che possono — se correttamente utilizzati — orientare in modo significativo la distribuzione degli impianti sul territorio e minimizzare l’impatto sui luoghi più sensibili. La differenza tra uno strumento legittimo ed efficace e un provvedimento destinato all’annullamento sta, nella maggior parte dei casi, nella qualità dell’istruttoria e nella motivazione: un’ordinanza che individui un pericolo concreto e attuale per la salute pubblica, supportata da dati di monitoraggio ARPA che documentino il superamento dei valori di attenzione, ha molte più chance di resistere al vaglio giurisdizionale rispetto a una moratoria generalizzata motivata da generiche preoccupazioni per il 5G.
Per il cittadino, il messaggio è che la contestazione di un’antenna non passa necessariamente per un’ordinanza sindacale — spesso destinata all’annullamento — ma può essere efficacemente condotta attraverso il ricorso al TAR per i vizi dell’autorizzazione, la richiesta di monitoraggio all’ARPA e, ove ne ricorrano i presupposti, l’azione civile per le immissioni intollerabili ex art. 844 c.c. Strumenti che, per essere efficaci, richiedono tempestività, rigore tecnico nella raccolta delle prove e il supporto di una consulenza legale specializzata.
