Terra dei fuochi dopo la Corte EDU: il D.L. 116/2025 e le tutele dei residenti

Sentenza pilota Cannavacciuolo, obblighi dello Stato, nuove misure contro roghi e abbandono di rifiuti e azioni oggi esperibili dai residenti

§1 — SOMMARIO

Per oltre un decennio la «Terra dei fuochi», la fascia di circa novanta comuni tra le province di Napoli e Caserta segnata da sversamenti illeciti, roghi di rifiuti e contaminazione di suoli e acque, è stata raccontata come emergenza ambientale. Il 30 gennaio 2025 la Corte europea dei diritti dell’uomo ne ha dato una qualificazione giuridica netta: violazione del diritto alla vita, imputabile allo Stato che non ha protetto le persone esposte. La pronuncia, Corte EDU, Sez. I, 30 gennaio 2025, Cannavacciuolo e altri c. Italia, ricorsi nn. 39742/14, 51567/14, 74208/14 e 24215/15 [§1], è una sentenza pilota: oltre ad accertare la violazione dell’art. 2 CEDU, impone all’Italia misure generali da adottare entro due anni dal momento in cui la decisione è divenuta definitiva.

Il legislatore ha risposto con il D.L. 8 agosto 2025, n. 116, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 ottobre 2025, n. 147 (D.L. 116/2025) [§2], che interviene sul D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (TUA), sul codice penale e sul codice di procedura penale: nuovi delitti di abbandono di rifiuti, inasprimento della combustione illecita, arresto in flagranza differita, esclusione della particolare tenuità del fatto, poteri rafforzati al Commissario unico. Nel marzo 2026 il Comitato dei Ministri ha accolto con favore la strategia italiana, chiedendo un monitoraggio indipendente [§3], e il D.L. 8 ottobre 2026, n. 177 ha aumentato le risorse [§4].

L’approfondimento ricostruisce il principio affermato a Strasburgo, il nuovo assetto sanzionatorio e gli orientamenti più recenti della Cassazione, e si sofferma sulle tutele penali, civili, amministrative e informative oggi azionabili da chi vive o possiede terreni nell’area. Includono il testo due infografiche (confronto tra regime previgente e vigente; timeline dell’esecuzione) e una tabella sinottica delle pronunce.

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§2 — PRINCIPIO DI DIRITTO

Principio di diritto (sintesi). Viola l’art. 2 CEDU, sotto il profilo degli obblighi positivi, lo Stato che, a fronte di un fenomeno sistemico e prolungato di sversamento e combustione illecita di rifiuti, di cui le autorità sono da tempo consapevoli e che espone gli abitanti a un rischio concreto per la vita, non predispone una risposta adeguata di prevenzione, controllo e bonifica. Accertata la natura strutturale della disfunzione, la Corte può indicare, ai sensi dell’art. 46 CEDU, le misure generali che lo Stato è tenuto ad adottare.

Il perimetro applicativo della massima

La Corte ha accertato all’unanimità la violazione dell’art. 2 CEDU. Non ha esaminato separatamente le doglianze fondate sull’art. 8 CEDU (sei voti contro uno) né quelle fondate sull’art. 13 CEDU. Ha dichiarato inammissibili le doglianze di chi non aveva risieduto nei comuni elencati nelle direttive interministeriali, quelle presentate oltre il termine di sei mesi da alcuni ricorrenti e quelle delle associazioni ricorrenti, per difetto della qualità di vittima. Per i ricorrenti ammessi la liquidazione del danno non patrimoniale è stata riservata (art. 41 CEDU); per le spese sono stati liquidati due importi di 20.000 euro, uno per ciascun gruppo di ricorrenti. La decisione, dunque, non attribuisce automaticamente un risarcimento individuale a chiunque abiti nell’area.

Le tre misure generali imposte dallo Stato

Qualificata la decisione come sentenza pilota, la Corte ha indicato, ai sensi dell’art. 46 CEDU, tre interventi da realizzare entro due anni dalla definitività (art. 44, par. 2, CEDU):

• una strategia globale e coerente, con tempi e risorse identificati, per la bonifica dei siti contaminati e la gestione dei rischi sanitari;
• un meccanismo di monitoraggio indipendente, con risultati accessibili al pubblico;
• una piattaforma informativa pubblica unica.

La Corte ha inoltre differito per due anni dalla definitività i ricorsi analoghi non ancora comunicati al Governo; nella sua banca dati ne risultavano 72, di cui 36 pendenti per circa 4.700 ricorrenti, in un’area di circa 2.963.000 abitanti.

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§3 — INQUADRAMENTO SISTEMATICO E TERMINOLOGICO

L’espressione «Terra dei fuochi» designa, nel linguaggio comune e ormai in quello normativo, l’area a cavallo tra le province di Napoli e Caserta in cui rifiuti urbani, speciali e pericolosi sono stati per decenni sversati e dati alle fiamme da attività criminali e da condotte di singoli e imprese. Il fenomeno intreccia tre piani: la gestione dei rifiuti e le bonifiche (Parte quarta TUA), la tutela penale dell’ambiente (artt. 452-bis ss. c.p.) e la protezione dei diritti fondamentali.

I precedenti europei

L’emergenza rifiuti campana era già giunta a Strasburgo. In Corte EDU, Sez. II, 10 gennaio 2012, Di Sarno e altri c. Italia, ricorso n. 30765/08 [§5] la Corte accertò la violazione dell’art. 8 CEDU sul piano sostanziale, per il prolungato mancato smaltimento dei rifiuti, escludendo invece la violazione procedurale; con Corte EDU, Sez. I, 19 ottobre 2023, Locascia e altri c. Italia, ricorso n. 35648/10 ha poi riscontrato la violazione dell’art. 8 CEDU per la gestione dei rifiuti dall’11 febbraio 1994 al 31 dicembre 2009 e per l’inquinamento della discarica di «Lo Uttaro». Nel caso ILVA, Corte EDU, Sez. I, 24 gennaio 2019, Cordella e altri c. Italia, ricorsi nn. 54414/13 e 54264/15, constatò la violazione degli artt. 8 e 13 CEDU: ritardi nel risanamento e assenza di un rimedio effettivo. Sul versante dell’Unione, CGUE, Quarta Sezione, 4 marzo 2010, causa C-297/08, Commissione europea c. Repubblica italiana (con l’intervento del Regno Unito) [§6] dichiarò l’inadempimento agli artt. 4 e 5 Dir. 2006/12/CE per la regione Campania.

Il salto di parametro

Il tratto nuovo di Cannavacciuolo è il parametro. Non più il rispetto della vita privata e del domicilio (art. 8 CEDU), ma il diritto alla vita (art. 2 CEDU): chi ha sviluppato patologie oncologiche in un contesto di inquinamento noto e non governato può invocare l’obbligo statale di protezione.

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§4 — QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO

Il D.L. 116/2025: l’architettura sanzionatoria

La numerazione è quella del decreto; va verificato il testo coordinato vigente. Gli assi di intervento sono cinque.

• Abbandono di rifiuti. L’art. 255 TUA prevede per i privati una sanzione amministrativa da 1.500 a 18.000 euro, con sospensione della patente da quattro a sei mesi se è usato un veicolo; per i titolari di imprese e i responsabili di enti l’art. 255, comma 1.1, TUA punisce con arresto da sei mesi a due anni o ammenda da 3.000 a 27.000 euro. Nei casi di pericolo per la vita, l’incolumità o le matrici ambientali, o di fatti in siti contaminati, l’art. 255-bis TUA configura un delitto (reclusione da sei mesi a cinque anni); per i rifiuti pericolosi l’art. 255-ter TUA prevede la reclusione da uno a cinque anni.
• Discariche e spedizioni. L’art. 256, comma 2, TUA è abrogato; la discarica abusiva (art. 256, comma 3, TUA) diviene delitto, con confisca dell’area ai sensi dell’art. 256, comma 3-ter, TUA; la spedizione illegale (art. 259 TUA) diviene delitto punito con la reclusione da uno a cinque anni.
• Combustione illecita. L’art. 256-bis TUA è inasprito con i nuovi commi 3-bis e 3-ter e con il principio per cui le condotte preparatorie ai roghi non possono essere punite meno gravemente.
• Aggravanti e colpa. L’art. 259-bis TUA aumenta di un terzo le pene se il fatto è commesso nell’esercizio di un’impresa; l’art. 259-ter TUA riduce da un terzo a due terzi le pene per le ipotesi colpose; l’art. 131-bis, comma 3, n. 4-ter, c.p. esclude la particolare tenuità del fatto per i delitti indicati, e gli artt. 452-sexies e 452-quaterdecies c.p. prevedono aumenti fino alla metà.
• Strumenti di contrasto. Il nuovo art. 382-bis, comma 1.1, c.p.p. consente l’arresto in flagranza differita, entro quarantotto ore, sulla base di documentazione videofotografica; sono estesi l’art. 9 L. 16 marzo 2006, n. 146, l’art. 34 D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 e l’art. 25-undecies D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231 (responsabilità degli enti).

Il Commissario unico e le risorse

L’art. 9 D.L. 116/2025 ha autorizzato 15 milioni di euro per il 2025 a favore del Commissario unico (art. 10, comma 5, D.L. n. 25/2025, convertito dalla L. n. 69/2025) e gli ha attribuito i poteri dell’art. 192, comma 3, TUA e dell’art. 244, commi 2, 3 e 4, TUA. Il D.L. 8 ottobre 2026, n. 177, pubblicato nella G.U. n. 234 dell’8 ottobre 2026 e in vigore dal 9 ottobre, all’art. 5 eleva a 200 milioni di euro il finanziamento dei lavori urgenti, fissa in 150 giorni il termine entro cui la provincia deve ordinare al responsabile della potenziale contaminazione gli interventi (decorso inutilmente, subentra la regione) ed estende le semplificazioni per i siti orfani agli interventi finanziati dal Fondo sviluppo e coesione. Il decreto-legge è in attesa di conversione, che dovrà intervenire entro il 7 dicembre 2026.

Il dibattito dottrinale

La dottrina ha sollevato due ordini di dubbi [§7]. Il primo riguarda lo strumento: la materia penale richiede cautela nell’uso della decretazione d’urgenza (art. 77 Cost.). Il secondo riguarda la flagranza differita: il requisito delle quarantotto ore e la nozione stessa di flagranza si misurano con l’art. 13, comma 3, Cost.; per il disastro ambientale, reato permanente, l’estensione appare ridondante, e per le lesioni o la morte da inquinamento (art. 452-ter c.p.) è difficile pensare a una contemporaneità entro il termine.

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§5 — DIRITTO VIVENTE: CORTE EDU E CASSAZIONE

Cannavacciuolo e l’esecuzione sotto controllo del Comitato dei Ministri

Con la decisione dell’11 marzo 2026 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, 1553ª riunione, CM/Del/Dec(2026)1553/H46-24, Cannavacciuolo e altri c. Italia [§3], il Comitato ha dato atto del pagamento delle spese, ha rilevato che le misure individuali sono legate a quelle generali e ha accolto con favore la pronta adozione di una strategia per la bonifica e la messa in sicurezza delle aree, con la nomina di un Commissario. Ha invitato l’Italia ad aggiornarla regolarmente, con risorse adeguate e partecipazione della società civile; ha preso atto della persistenza di episodi di sversamento e incenerimento illeciti e della legislazione penale del 2025, chiedendo informazioni sulla sua attuazione; ha notato l’affidamento del monitoraggio all’ISPRA, chiedendo che ne facciano parte soggetti, come rappresentanti della società civile, privi di legami istituzionali con lo Stato; ha sollecitato la rapida conclusione della piattaforma informativa. Informazioni aggiornate sono attese entro il 15 dicembre 2026; l’esame riprenderà nel marzo 2027.

Successione di leggi: l’abbandono di rifiuti delle imprese

Il decreto ha abrogato l’art. 256, comma 2, TUA, che puniva l’abbandono o il deposito incontrollato da parte di titolari di imprese e responsabili di enti, e ha introdotto l’art. 255, comma 1.1, TUA. Si è dubitato che ciò configurasse un’abolitio criminis. Con Cass. pen., Sez. III, 30 aprile 2026, n. 15687 [§8] la Corte di cassazione ha escluso questa lettura: la fattispecie abrogata è confluita con lo stesso contenuto precettivo nel nuovo comma, con piena continuità del tipo di illecito.

Ne discende, come regola generale, che per i fatti anteriori all’entrata in vigore delle nuove disposizioni (9 agosto 2025 per il testo del decreto; data successiva per le modifiche introdotte in sede di conversione) si applicano i canoni dell’art. 2 c.p.: nessuna applicazione retroattiva dei nuovi delitti (art. 25, comma 2, Cost.) e verifica del trattamento più favorevole quanto alla sanzione.

Tabella sinottica delle pronunce citate

Organo	Data	n.	Principio affermato	Esito
Corte EDU, Sez. II, Di Sarno e altri c. Italia	10 gennaio 2012	ric. 30765/08	Violazione sostanziale dell’art. 8 CEDU per il mancato smaltimento dei rifiuti in Campania	Violazione accertata
Corte EDU, Sez. I, Locascia e altri c. Italia	19 ottobre 2023	ric. 35648/10	Violazione dell’art. 8 CEDU per la gestione dei rifiuti (1994-2009) e per la discarica «Lo Uttaro»	Violazione parziale
Corte EDU, Sez. I, Cordella e altri c. Italia	24 gennaio 2019	ric. 54414/13 e 54264/15	Ritardi nel risanamento e assenza di rimedio effettivo (artt. 8 e 13 CEDU)	Violazione accertata
CGUE, Quarta Sezione, Commissione c. Italia	4 marzo 2010	C-297/08	Inadempimento agli artt. 4 e 5 Dir. 2006/12/CE per la Campania	Inadempimento dichiarato
Corte EDU, Sez. I, Cannavacciuolo e altri c. Italia	30 gennaio 2025	ric. 39742/14, 51567/14, 74208/14 e 24215/15	Violazione dell’art. 2 CEDU; sentenza pilota con misure generali ex art. 46 CEDU	Violazione; misure entro due anni
Comitato dei Ministri, Cannavacciuolo e altri c. Italia	11 marzo 2026	CM/Del/Dec(2026)1553/H46-24	Accoglie la strategia; chiede monitoraggio indipendente, piattaforma unica e aggiornamenti	Esame in ripresa a marzo 2027
Cass. pen., Sez. III	30 aprile 2026	15687	Continuità normativa tra l’art. 256, comma 2, TUA (abrogato) e l’art. 255, comma 1.1, TUA	Nessuna abolitio criminis
Cons. Stato, Sez. V	16 giugno 2009	3885	Obbligo di bonifica sul responsabile; al proprietario non responsabile solo una facoltà (art. 245 TUA)	Esclusa responsabilità del solo proprietario

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§6 — LE TUTELE DEI RESIDENTI

Tutela penale

Chi subisce un rischio o un danno dalla combustione o dall’abbandono di rifiuti è persona offesa e può presentare denuncia o querela, chiedere di essere avvisato della richiesta di archiviazione (art. 408, comma 2, c.p.p.), opporsi (art. 410 c.p.p.) e, nel processo, costituirsi parte civile (art. 74 c.p.p. e art. 185 c.p.) per il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale. L’esclusione della particolare tenuità del fatto e la flagranza differita rendono più concreta la prospettiva di un accertamento nel merito.

Tutela civile

Il danno ambientale in senso stretto spetta allo Stato (artt. 300 e 311 TUA), ma resta fermo il diritto dei singoli danneggiati di agire contro il responsabile (art. 313, comma 7, TUA). Le norme di riferimento sono la responsabilità aquiliana (art. 2043 c.c.), la responsabilità per attività pericolosa (art. 2050 c.c.) e le immissioni (art. 844 c.c.). Per più danneggiati può valutarsi l’azione di classe (art. 840-bis c.p.c.). La prescrizione è quinquennale (art. 2947, comma 1, c.c.).

Il nesso causale e la prova

Il vero nodo dei giudizi risarcitori è la prova. Il danneggiato deve dimostrare l’illecito, il danno e il nesso tra l’uno e l’altro, tipicamente con consulenza tecnica medico-legale ed epidemiologica; in sede civile vale il criterio del «più probabile che non». Dati di monitoraggio, mappature e provvedimenti amministrativi diventano fonti di prova: l’accesso alle informazioni ambientali e la conservazione della documentazione sanitaria e di residenza fanno parte della strategia difensiva.

Tutela amministrativa e informativa

I residenti possono presentare osservazioni e denunce al Ministro dell’ambiente, tramite le Prefetture, per sollecitare l’intervento statale (art. 309 TUA) e chiedere l’accesso alle informazioni ambientali (D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 195, in attuazione della Convenzione di Aarhus, ratificata con L. 16 marzo 2001, n. 108). Contro l’inerzia dell’amministrazione è esperibile l’azione avverso il silenzio (artt. 31 e 117 D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104); per le inefficienze gravi può valere l’azione collettiva (D.Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198).

Il proprietario del fondo

Chi possiede un terreno usato come discarica da terzi non risponde in via oggettiva. L’ordine di rimozione e ripristino rivolto anche al proprietario presuppone, ai sensi dell’art. 192, comma 3, TUA, che la violazione gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Quanto alla bonifica, Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3885 [§9] ha ribadito che l’obbligo grava sul responsabile dell’inquinamento: la sola qualità di proprietario non lo fa sorgere e il proprietario non responsabile ha una mera facoltà di intervenire (art. 245 TUA). Poiché l’art. 9 D.L. 116/2025 ha attribuito al Commissario unico i poteri dell’art. 192, comma 3, TUA, l’ordinanza va impugnata nel termine di sessanta giorni (art. 29 D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104), documentando l’estraneità e le cautele adottate.

La via di Strasburgo

Il ricorso alla Corte europea (art. 34 CEDU) richiede l’esaurimento dei rimedi interni e il rispetto del termine di quattro mesi dalla decisione definitiva (art. 35, par. 1, CEDU, come modificato dal Protocollo n. 15).

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§7 — CONSIGLI OPERATIVI

• Documentare ogni episodio con fotografie e video datati e geolocalizzati e segnalarlo per iscritto, con PEC, a Comune, Prefettura, ARPA competente e Commissario unico.
• Presentare denuncia o querela e chiedere la comunicazione delle iscrizioni (art. 335, comma 3, c.p.p.) e l’avviso di archiviazione (art. 408, comma 2, c.p.p.).
• Accertare la data dei fatti: il regime delle sanzioni dipende dalla successione di leggi nel tempo.
• Per i danni alla salute raccogliere cartelle cliniche, certificati di residenza e prove dell’esposizione.
• Se si è proprietari di aree esposte, recintare, segnalare e denunciare gli abbandoni subiti, per escludere ogni addebito di colpa, e impugnare entro sessanta giorni le ordinanze di rimozione.
• Se si è imprese, curare formulari, registri e tracciabilità e verificare il modello organizzativo ai fini dell’art. 25-undecies D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231.
• Seguire due scadenze: la conversione del D.L. 8 ottobre 2026, n. 177 e il riesame del Comitato dei Ministri di marzo 2027.

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§8 — CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La sentenza Cannavacciuolo ha trasformato un’emergenza ambientale in un obbligo di protezione della vita e ha fissato un orizzonte temporale: strategia, monitoraggio indipendente e informazione pubblica sono i tre metri con cui l’Italia sarà misurata. Il D.L. 116/2025 e il D.L. 177/2026 sono la risposta normativa, centrata più sulla repressione e sulle risorse che sulla prevenzione: sarà il Comitato dei Ministri a dire se basta.

Per i residenti il messaggio è duplice. Da un lato esistono strumenti penali, civili, amministrativi e informativi concreti, che il nuovo quadro rende più incisivi, specie per le condotte future. Dall’altro la sentenza di Strasburgo non sostituisce l’onere della prova interno: nesso causale, data del fatto, titolarità dell’area e prescrizione restano decisivi.

Chi ha subito un danno o possiede un terreno colpito da abbandoni farà bene a muoversi per tempo, con documentazione ordinata e assistenza legale: in questa materia il tempo lavora contro la prova.

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Note in calce

[§1] Corte EDU, Sez. I, 30 gennaio 2025, Cannavacciuolo e altri c. Italia: sentenza deliberata il 17 dicembre 2024; traduzione italiana del Ministero della giustizia pubblicata su HUDOC.

[§2] D.L. 8 agosto 2025, n. 116, G.U. n. 183 dell’8 agosto 2025, in vigore dal 9 agosto 2025; L. 3 ottobre 2025, n. 147, G.U. n. 233 del 7 ottobre 2025.

[§3] CM/Del/Dec(2026)1553/H46-24, 1553ª riunione (9-11 marzo 2026); comunicato del Consiglio d’Europa del 13 marzo 2026.

[§4] D.L. 8 ottobre 2026, n. 177, recante disposizioni urgenti per il rafforzamento delle istruttorie ambientali, G.U. n. 234 dell’8 ottobre 2026; art. 5 («Disposizioni urgenti in materia di bonifica e per l’area denominata Terra dei fuochi»).

[§5] Corte EDU, Sez. II, 10 gennaio 2012, Di Sarno e altri c. Italia, ricorso n. 30765/08: esclusa la violazione procedurale dell’art. 8 CEDU. In Corte EDU, Sez. I, 19 ottobre 2023, Locascia e altri c. Italia, ricorso n. 35648/10 la Corte ha escluso la violazione per il periodo dal primo gennaio 2010 e sul profilo procedurale relativo a «Lo Uttaro».

[§6] CGUE, Quarta Sezione, 4 marzo 2010, causa C-297/08: inadempimento nella regione Campania.

[§7] Vitolo, Gli illeciti ambientali e la flagranza differita alla luce del D.L. 116/2025, in Ambiente Diritto, 2026; Amarelli, La conversione del «decreto rifiuti» e i dubbi sulla decretazione d’urgenza in materia penale, in Sistema penale.

[§8] Cass. pen., Sez. III, 30 aprile 2026, n. 15687: continuità normativa tra l’abrogato art. 256, comma 2, TUA e l’art. 255, comma 1.1, TUA.

[§9] Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3885: l’obbligo di bonifica grava sul responsabile; il proprietario non responsabile ha una facoltà di intervento (artt. 242, 244 e 245 TUA).